\n\tPPP模式项下，有很多种运作方式，例如BOT、TOT、O&M、DBFOT，等等。但截至目前，哪些运作方式可以归入PPP模式，各类官方文件并没有权威解释，也没有对如何认定某种方式是否属于PPP模式的标准进行界定，导致实践中的运作模式应用出现分歧。\n \n\n\t \n \n\n\t一、PPP模式运作方式的必备要素\n \n\n\t \n \n\n\t在我国目前阶段，为循序渐进推行PPP模式，PPP应狭义地理解，其必备要素应包括以下三个方面：\n \n\n\t （1）必须有运营（或管理、服务）。PPP之所以引入社会资本，就是要充分发挥社会资本的管理或运营经验，使之更好地为公众提供基础设施和公共服务。PPP可以没有“B”（建设），但必须要有“O”（运营）或“M”（维护或管理）。“113号文”的六种运作方式，也是全部包含管理或运营的要素。\n \n\n\t （2）必须是长期合作。PPP模式下，政府与社会资本之间的合作是长期的，不是短期的，目的是保持基础设施供给和公共服务提供的相对稳定、连续性，维护公共利益。财政部2015年《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）明确规定，PPP项目“政府和社会资本合作的期限原则上不低于10年。”国外的PPP模式也有此项特征：“合作关系应该是持久且是有关联的”当然，对于特殊的PPP合约模式，如MC、O&M应允许合作期限低于10年。\n \n\n\t （3）尽管是长期合作，但合作必须有明确期限。明确期限通常体现在基础设施的产权、经营权在一定期限后由私营部门移交给公共部门；或是在O&M、MC等模式下，私营部门只获得公共设施的经营管理权，不涉及产权，在一定期限届满后公共部门终止或收回经营管理权。PPP模式是介于基础设施和公共服务完全公共化和完全私有化之间的一种模式，如果产权无限期被社会资本所持有，权属归属于私营部门，最终没有发生移转，则更接近公共设施的私有化，与PPP的精神不符。\n \n\n\t 在我国，目前的PPP项目的运营期限（包括社会资本对项目公司的控股期限）一般也是有明确期限的，通常不超过30年（但没有刚性规定不能超过30年）。\n \n\n\t \n \n\n\t二、当前PPP模式的运作方式\n \n\n\t \n \n\n\t图2-1：我国PPP的六种运作方式\n \n\n\t \n \n\n\t财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第十一条第（三）款对PPP项目的运作方式进行了官方阐述：“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等”，即官方认可的PPP项目运作方式至少包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）六种（见图2-1）。在这六种运作方式的最后，“113号文”用一个“等”字，为其他运作方式纳入PPP开了个口子。\n \n\n\t 国外对PPP的运作方式或运作类型，除了上述六种之外，通常还包括租赁（Leasing）、合资（JV，Joint\nVenture）、私人主动融资（PFI，Private\nFinance Initiative）、BLT（建设-租赁-移交，可演变成BLTM——建设-租赁-移交-维护）、BTO（建设-移交-运营）、LRO（租赁-更新-运营，可演变成LROT——租赁-更新-运营-移交）、DBO（设计-建设-运营）、DBFO（设计-建设-融资-运营，可演变成DBFOM——设计-建设-融资-运营-管理）等。\n \n\n\t 除PPP项目运作方式外，在我国PPP相关政策制度的各种概念和PPP实践操作过程中，还有一些与PPP容易混淆、界限划分不清的概念，包括特许经营、政府采购、政府购买服务、股权合作等。\n \n\n\t“113号文”中认定的O&M（Operations\n& Maintenance）、MC（Management\nContract）、BOT、TOT、ROT五种，包含了上述三要素，属于PPP范畴；而BOO最终没有实现资产权属的转移，其拥有、运营、经营、管理的期限没有到期日，属于完全私有化的一种，与我国公共基础设施公有化的国情不符，在我国应不属于PPP（国外一些国家将BOO列入PPP范畴，也允许公共基础设施完全私有化）。\n \n\n\t BT没有运营，不符合PPP“必须有管理或运营”和“必须有长期合作”这两要素，不属于PPP。\n \n\n\t 租赁（Leasing）、合资（JV）、私人融资（PFI）三种方式，根据具体的运作方式是否具有“三要素”，判断是否属于PPP。\n \n\n\t BLT、BLTM、BTO、LRO、LROT几种模式，符合“三要素”，属于PPP范畴；DBO、DBFO、DBFOM几种模式，要看在运行安排时是否有明确的产权、经营权、管理权移交的环节，如果有，则属于PPP；如果没有，与BOO一样，不属于PPP。\n \n\n\t特许经营、购买服务、股权合作三种模式中，股权合作与国外的JV（Joint Ventrue——合资）同理，单独不能成为PPP模式的一种（可以与其他PPP模式结合）。\n \n\n\t 在笔者看来，PPP的运作方式应理解为政府与社会资本合作的内容是什么，例如BLT，社会资本需要建设、租赁、移交。因此，特许经营不是运作方式，而是一种合作方式和行政许可方式，是社会资本（特许经营者）取得与政府合作权利的表现形式，是站在社会资本角度看PPP，这种合作的内涵和外延范围更广，有时可以作为PPP的替代词，但不属于类似于BOT的运作方式。购买服务则是站在政府的角度看PPP，是一种与使用者付费对应的项目投资回报方式，而不是运作的方式和内容，也不应该与BOT等运作方式相提并论。特许经营、购买服务均不属于PPP的运作方式。\n \n\n\t 综上，PPP模式的必备要素可以用“有运营、长期但有期限”9个字高度概括。任何运作方式，是否应被纳入PPP模式，重点应考察这“九字标准”。\n \n\n\t诚然，我们可以用这些标准去分析某类运作模式是否是PPP模式，但并不意味着在实践操作过程中要教条地套用这些名词，PPP是介于公共基础设施完全公有化和完全私有化之间的模式，只要对实现成本节约、效率提高、服务提升等政府管理目标有帮助，任何方式包括BT、BOO都可以采用。\n \n\n\t \n \n\n\t来源：政府采购信息网 作者：张继峰\n |
