■印铁军

　　八、招标文件

　　采购人或采购代理机构应按照财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件，这是《政府采购法》在经过多年实践后提出的要求。招标文件包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等，是采购人向潜在供应商发出的招标要约的完整表达，是招标活动最重要的基础。

　　如果说采购人通过招标选择供应商像从沙里淘金，那么，招标文件就是淘金的筛子。但招标的实际情况是：所谓的“专家”拿着渔网而不是筛子在淘金，不仅没有筛出金子，反而泥沙俱下，程序空转。客观地讲，将招标乱象全都归结于评审专家是不公平的。如果招标文件对资格条件、采购需求的描述含糊不清，评价标准和打分标准语焉不详，评标没有清晰完整的依据，再好的专家也不可能用渔网从泥沙中淘到黄金。因此，采购人按标准文本制作招标文件，规范描述采购需求和评分标准，是顺利完成招标的前提。采购人可委托专业的代理机构或相关领域专家帮助编制招标文件，这也是政府采购向专业化转型的要求。评审过程中，评审专家发现招标文件存在重大歧义或违反国家强制规定的，应停止评审，向采购人、代理机构说明情况；如果评审专家不按招标文件的评审原则评审打分，应受到法律的惩处。公共资源集中交易均把入场交易和封闭评标作为开展招标评标的硬约束，但是，政府采购招标的专家机制不同于工程建设招标，对于政府采购项目，与其责怪“专家不专”，还不如要求采购人编好采购文件。只有采购需求和评分标准规范了，采购人才能落实主体责任，评审专家才能真正发挥作用。

　　供应商提交的投标文件，其实质是供应商响应招标文件、具备满足采购需求能力的书面承诺，而评标就是采购人和评审专家对供应商响应招标文件、满足采购需求的能力进行评估的过程。多年来，评标一直沿用形式审查的方式，由评审专家对供应商提交的投标文件进行审查，综合评价后选出中标供应商，但评审专家不参与合同验收，更不能保证采购活动圆满完成，这也是评审验收“两张皮”的根本原因。供应商的投标文件只是其履约能力的证明，是建立在诚信基础上的。如果将投标改为书面承诺形式，在合同验收时再验证其承诺，则投标文件将大大“瘦身”，评标过程也可大大简化：采用最低评标价法的，承诺满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商中标；采用综合评分法的，将投标报价和满足采购需求的有关技术、设备、商务的响应承诺按照招标文件规定的量化指标进行评分，得分最高的供应商中标。评标委员会的作用被严格限制在“筛”上，即按照招标文件规定的标准评价供应商提交的承诺和第三方检验报告。投标文件的真实性由供应商负责，采购人根据合同进行验收，以虚假资料谋取中标的供应商将受到严惩。当然，若辅以投标保证金等经济手段，能更好地保护采购人的合法权益。政府采购没有最好的供应商，只有最适合采购人的供应商，合适的筛子才是将金子从泥沙中淘出来的关键。最适合采购人的供应商，是按照采购文件这架“筛子”“筛”出来的，也是根据采购合同“验”出来的，而不是专家“评”出来的。采购人编制或确认规范、清晰、完整的招标文件比评标程序、评审专家更重要。

　　多年来，随机抽取专家评标一直被视为招标公正性的表现，“中标结果是专家评出来的”观念根深蒂固。政府采购活动中，评审环节一直是监管重点，也是社会关注的重点。但是，招标文件特别是采购需求的重要性却被忽视，甚至竞争性谈判等非招标方式也是重“评”轻“谈”。招标文件规范化后，评标程序可大为简化，样品评审不再是问题，采购人再也不能将采购失败的责任推给评审专家或代理机构，企业诚信体系建设也将进入一个新的层次。

　　招标文件规范化、标准化，也将改变政府采购网上竞价。当前，将电商引入政府采购平台已成为大势所趋，但笔者认为，现行的大部分电商平台都采取“摆摊”思路，并非通过供应商竞争来确定成交者，严格来说只适合小额零星的采购项目。网上竞价平台应以采购需求标准化为突破口，用标准化的需求这架“筛子”替代专家评审，在符合全部采购需求的供应商中选择报价最低的作为中标或成交供应商。只有采用最低评标价法，改“评”为“选”，才能简化评标过程，将招标评标“搬”到网上。网上竞价应对供应商库内的所有合格供应商公开信息，保证不少于三家供应商参与竞争，同时对入库供应商建立保证金网上联动机制。总之，政府采购网上竞价的目标是：线上保证充分竞争，线下保证诚信履约。

　　除了以上差异，两法还有许多不同。以下还有差异比较明显的几点，不再赘述。

　　九、截标时间

　　货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日。招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人。

　　十、限额标准

　　政府采购限额标准，根据项目的预算级次，分别由国务院和省级人民政府或其授权的机构确定并公布；政府采购货物服务的公开招标限额标准，根据项目的预算级次，分别由国务院和省级人民政府规定。建设工程招标的规模标准，由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准后公布施行。

　　十一、保证金

　　政府采购的投标保证金不得超过项目预算金额的2%。采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应商的投标保证金，自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金”。履约保证金的数额不得超过政府采购合同总额的10%。

　　通过以上比较分析可知，从供应商来源到评审专家的作用，从确认中标到变更中标结果，从争议处理到监督管理，两法的差异十分明显，可能还不只这些。但是，即使存在这些差异，政府采购货物、服务招标无疑应遵从《政府采购法》的规定，应遵从《预算法》的规定，而不是《招标投标法》。在中华人民共和国境内进行的招标投标活动适用《招标投标法》，是有历史前提的，《招标投标法》及其实施条例也明确了其适用范围和例外情形。《招标投标法》制定于改革开放初期，而《政府采购法》更多地根据建立社会主义市场经济体系的要求来设计，同时充分考虑了《预算法》对预算资金使用的规范要求。因此，政府采购更多地吸收了市场交易和公共资金管理的理念：规则上更注重满足采购需求前提下的价格比较，而不是综合评价；操作上更注重明确权责、还权于采购人，而不是程序合规；监管上更注重绩效评价，而不是过程控制。两法差异的本质就是制度目标和理念的不同，即由突出节资反腐向物有所值观念的转变。