推行招标代理制度 促进招标采购职业化
\r\n--------中国招标代理制度的研究 \r\n作者：朱建元 \r\n
\r\n 招标代理制度是中国招标法律制度的一个重要特色，在中国三十多年的招标实践中发挥了重要的作用。在立法的顶层设计中，招标投标法以及政府采购法对代理制度都是持肯定和促进其健康发展的态度，这一点在两部基本法的条例中又进行了强化。随着招标师职业化制度写进招标法实施条例，招标代理制度会发挥越来越重要的作用。
\r\n
\r\n 中国经济正处于转型之中，招标制度也在经历着变革和挑战，对于招标代理制度在实践和理论上也存在争论，为什么在国外普遍由业主自行招标的业务，在中国需要代理机构来做，在最近的各地公共资源交易市场的模式探讨中，有人也在疾呼，代理制度已经走到了尽头，后经过笔者考察，实际上代理制度没有变，只是由原来的市场上的招标代理公司代理，改由政府强制指定代理。例如合肥模式。当然也有些领域招标代理已经退出了，如医药采购领域。
\r\n
\r\n 招标代理制度在招标实践中也存在着很多问题，如假招标，帮助投标人串标等，以下通过对中国招标制度产生的历史和制度实践的研究，试图对国际招标制度建设提供一些借鉴，也希望能够进一步完善我国的招标采购的职业化制度。
\r\n
\r\n 一． 中国招标市场的范围和规模
\r\n
\r\n 中国的招标范围远远超出了国际上所说的政府采购市场，中国的招标市场包含的国民经济的各个领域，涉及的领域包括：电力、石油化工、冶金矿产、水利、铁路、交通、机械电子、IT、医疗、环保、新能源、房屋建设、轻工纺织、咨询服务等多个领域。
\r\n
\r\n 中国招标市场的规模与国家固定资产投资情况密切相关。据国家发改委统计，2009年中国固定资产投资规模达到224598.8亿元。2010年中国固定资产投资规模达到278121.9亿元。
\r\n
\r\n 中国招标市场已经由1998年的3000亿人民币，快速增长到了今天的130，000 亿人民币。十余年间的增幅高达4233%。
\r\n
\r\n 以下数据说明了中国招标采购市场的规模化成长：
\r\n 1. 国内生产总值（GDP）的持续增长
\r\n ![\"\"](\"/paihang_images/File/diyi.jpg\")
\r\n 数据来源：国家统计局
\r\n 说明：国内生产总值（GDP）的增长对于招标采购市场规模的扩大起着重要作用。中国经济连续多年的增长使得中国固定资产投资规模呈现每年递增的趋势，这就使得中国招标采购市场也连续多年保持增长势头。
\r\n
\r\n 2. 固定资产投资规模的增长
\r\n
\r\n![\"\"](\"/paihang_images/File/dier(1).jpg\")
\r\n 数据来源：铁道部
\r\n![\"\"](\"/paihang_images/File/disan.jpg\")
\r\n 数据来源：交通部
\r\n
\r\n3.政府采购规模及公开招标情况
\r\n![\"\"](\"/paihang_images/File/disi.jpg\")
\r\n 信息来源：财政部
\r\n![\"\"](\"/paihang_images/File/diwu.jpg\")
\r\n
\r\n 信息来源：财政部
\r\n
\r\n从国际经验来看，一般一个国家的招标市场也是指政府采购市场，占GDP的10-15%。而由于我国的经济结构，外国的招标市场远远大于传统意义上的政府采购市场。 \r\n
\r\n 二． 中国招投标代理的实践历程 \r\n 中国招投标实践，起源于二十世纪八十年代早期，那时，中国政府开始从世界银行和亚洲开发银行等借款。因而中国的招标投标是以世行贷款、亚行贷款、多边银行贷款项目为驱动的。世行贷款要求进行国际竞争性招标，选择中标供应商。由于业主缺乏招标经验，导致招标的工作效率低下，为了加快工程进度，提供工作效率，就出现了招标代理机构。可以说，中国的竞争性招标，源起于国际竞争性采购。 \r\n 1984年，商业部就世界银行融资项目为中国技术进出口公司（CNTIC）颁发参与国际竞争性招标所要求的采购机电设备及产品的采购代理资格证书。CNTIC成为中国境内首家获得认证的采购代理。 \r\n 二十世纪八十年代，从事采购代理的，逐渐发展为4家，以后逐步扩大。 \r\n 早期的参与国际竞争性采购招标的代理机构都是些为开拓国际贸易而崛起的商业部和其他部委直属国有企业。这些国有企业为处理好多边银行融资项目所必需的国际竞争性招标采购，成立了专门处理采购交易的特定部门。在国有企业仍然保留外贸和其他业务的同时，这些特定部门随即成为国有企业（母公司）专门处理国际竞争性招标采购的从属机构。大多数从属机构称他们自己为国际招标公司。这些国有企业和他们的从属机构自1998年以后全部脱离各部委，现受控于国务院国有资产监督管理委员会。
\r\n
\r\n 到2010年，获商业部认证的代理数量增至208家。有105家是A级（甲级）、26家是B级（乙级）、剩下的77家则是-B级（预备级）。 \r\n 在获商业部认证的105家A级代理中，有30家参与大部分多边银行融资项目（约有90-95%的项目）采购，其中有10家左右，占有市场份额的70-80%。 \r\n 在以国际招标代理制度的建立的同时，在工程建设领域和国有企业采购管理领域也逐渐建立了招标制度，国内招标代理制度开始建立。中国的招标代理机构从类型上实质分为两类：一类是招标代理公司，另一类是各地的招标采购中心。从代理性质上也可以分为两类：一类是政府强制代理（如政府采购），一类是通过市场代理，就是市场上的各类招标代理公司。这两类代理机构的招标金额应当占中国招标市场的50%以上。 \r\n 三． 招标代理机构的作用和法律地位 \r\n 1.中国招标代理机构的积极作用 \r\n 首先，采用招标代理（PA）服务能够帮助业主单位获得方便且性价比更高的专业优质服务。由于招标代理（PA）长期服务于招标业务项目，与业主（EA）相比，招标代理（PA）机构具备更丰富的招标专业知识、信息及经验。 \r\n 其次，招标代理机构（PA）作为不属于业主（EA）和政府的第三方机构，其在提供招标代理服务时，出于遵守国家法律和保障业主利益的考虑，会确保项目招标过程中的合理合法性。在中国招标制度推出的过程中，招标代理（PA）不仅帮助业主单位提高了对招标制度的理解、建立起了规范的招标流程管理体系，更重要的是在全社会范围内普及了依法招标的意识，推动了招标制度在中国的建立和发展。可以说，招标代理机构是中国引进招标制度后最早、最坚定的实践者和探索者，他们为中国招标制度的发展做出了极为重要的贡献。
\r\n
\r\n 再次，中国的招标监管实践证明，业主（EA）在招标行为中聘用招标代理机构（PA）提供专业化的服务，不仅能有效保障国家投资项目的效率，更重要的是为防范欺诈和腐败现象提供了一个更加便于监管的平台。另一方面，由于代理机构（PA）通常服务于多个业主单位（EA），其数量要远远小于业主单位的数量，因此政府要通过大量的业主进行项目投资时，可以通过监管代理机构（PA）的服务来减少其监管工作量。这对于中国的反腐败工作的效率提升是非常有益的。 \r\n2. 招标代理方式与自主招标方式的比较性研究
\r\n
\r\n 表1 招标代理和自主招标项目运作的比较性研究 \r\n\r\n \r\n \r\n \r\n | \r\n 招标代理方式 \r\n | \r\n \r\n 自主招标方式 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 招标代理（PA）是业主（EA）和投标者之间的中介服务机构，代表业主在授权范围内开展招标工作。 \r\n | \r\n \r\n 无中介机构，业主EA为项目直接开展招标工作。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 代理机构PA长期服务于多个不同行业的业主，招标实践经验丰富，且实施积极性高，因此其招标实施更为专业和规范。 \r\n | \r\n \r\n 虽然大型国企业主EA会配置专门的招标部门负责招标实施，但由于实施人员一般只负责本行业、本单位招标实施，经验不足，因此业主自行招标的积极性和专业性都不高。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 招标代理PA拥有开标所需的专门场地和专业团队。 \r\n | \r\n \r\n 业主EA没有为开标准备专门场地，且缺乏专业队伍。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 招标代理EA的数量少于业主EA，且从业人员集中，便于政府监管。 \r\n | \r\n \r\n 业主EA数量多于招标代理PA，且从业人员分散，不便于政府监管。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 代理机构PA的从业人员数量较多，其专业培训能力强，且能形成内部培训体系。同时，政府对从业者的监管相对较为容易。 \r\n | \r\n \r\n 业主EA的从业人员相对较少，其专业培训能力弱，且很难形成内部培训体系，需要多次外部培训。同时，政府对其从业人员的监管成本较高。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 招标代理PA在实施招标时，会更关注自身的职业道德和声誉。 \r\n | \r\n \r\n 业主EA在招标时则更关注项目管理和其他相关事宜。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 实施过程中，招标代理PA必须处理大量的文书工作，严格执行程序，并负责后勤工作，其技术含量不高。 \r\n | \r\n \r\n EA必须处理专业的技术文件和制定专业技术标准。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 标书由多家机构共同编制，PA只负责编写标书的商务部分。技术部分则由EA或其他人编写。 \r\n | \r\n \r\n 业主EA必须编写标书的所有部分。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 代理机构PA可应BTL和政府的要求组建跨行业的综合性评标专家库。 \r\n | \r\n \r\n 尽管可以自行评标，但为分清责任，业主EA仍然会组建评标专家库，但通常其范围仅限于较少的行业。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 干预范围小，招标代理只介入招标开始到合同授予之间的过程管理。 \r\n | \r\n \r\n 干预范围大，业主EA需要负责从可行性研究到合同完结的所有阶段的执行情况。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 代理机构PA必须为业主EA和投标人同时提供服务，并受到相关投标权威部门和政府的监管。PA做决定时需谨言慎行，没有可自由发表言论的权利。 \r\n | \r\n \r\n 业主EA在招标结果方面可自行做决定，但通常业主也必须接受政府部门的监管。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 代理机构PA服务费的设定是基于成本估算或需要招标的工程、货物和服务项目的中标价。 \r\n | \r\n \r\n 无需设定服务费，但必须承担实施招标的人力物力投入和原料成本。 \r\n | \r\n \r\n \r\n \r\n\r\n \r\n \r\n表2 中国招标代理制度PA的优劣分析 \r\n\r\n \r\n \r\n \r\n | \r\n 优势 \r\n | \r\n \r\n \r\n \r\n \r\n | \r\n 1．专业团队、跨行业丰富经验，使招标代理的服务能力强。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 2．作为业主EA和投标人之间的中介服务机构，招标代理具有一定的防范腐败的能力。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 3．招标代理制度使政府不一定要直接监管数量很大的业主EA行为，还可以选择通过数量较少的代理机构PA进行监管，这可以降低而PA为政府削减了此项工作量。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 4. 招标代理PA之间的竞争，可以使业主EA在服务质量和降低招标费用方面获得好处。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 5. 以需招标项目的中标价百分值为依据来计量的招标代理费用成本估算更为简单和合理。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 6. 代理机构PA作为专业中介服务机构，政府可通过资格审核制度来进行监管，相较于面向较为分散的、无独立组织的业主EA招标部门监管，这样做更规范也更容易。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 7. 代理机构PA涉及的招标文件管理都比较规范和集中，通过建立招标文件备档机制，政府可以从较少的招标代理机构PA手中集中获得大量的招标文档，以便于审查。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 8. 由于招标代理机构PA的从业人员数量大于业主EA，且相对集中，因此政府可通过建立从业者资格准入机制和个人信用评价机制，将招标监管深入到从业者个人行为中，这将使得招标过程中的贪污腐败行为更难以存在。 \r\n | \r\n \r\n \r\n \r\n\r\n \r\n\r\n \r\n \r\n \r\n | \r\n 劣势 \r\n | \r\n \r\n \r\n \r\n \r\n | \r\n 1. 由于招标代理PA一般按照规范的流程实施招标，因此如果要增设环节到招标过程中、整体需求发生临时性变动或者外部因素干预流程执行，就可能会产生低效、耗时久并开销大的负面效应。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 2. 招标代理通常需要与业主EA、投标人进行更多的疏通和协调，如果招标代理执行能力较弱，项目招标的耗时会更久，可能会造成招标延迟。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 3. 招标代理PA在执行过程中，需要考虑不违反政府法律法规的规定，但由于业主EA和政府权威部门鲜少联系，更多考虑的是招标结果和效率，因此对于招标代理的谨慎行为缺乏理解。这就使得招标代理PA必须在业主EA的需求和政府法律法规之间谋求平衡，这样做很容易将政府对招标违规的关注转嫁给招标代理PA，使得招标代理PA的协调空间变得比较狭窄。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 4. 由于各自负责标书相关部分的编写，因此从整体看，招标代理PA对于编写标书技术部分的经验和业主EA对于商务部分的编写经验不会得到提升。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 5. 招标代理PA之间的低费率竞争会导致服务质量低下，如果高品质的代理机构PA在价格竞争中妥协，势必对正常招标服务结果造成不良影响。如果高品质的代理机构PA为保持服务品质而采取分段招标方式运作，虽然会获得更多的服务费用，但这将导致招标过程较为漫长、且非常繁琐。因此政府在一定程度上干预招标代理服务费率标准是十分必要的。 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 6. 不同的业内认证标准和PA认证过程使程序复杂化，还降低了工作效率，同时增大了EA和政府的开销，且耗时更久 \r\n | \r\n \r\n \r\n \r\n\r\n
\r\n 3. 招标代理PA的法律地位
\r\n
\r\n 考虑到代理机构在招标中的积极作用，在2000年1月1日颁布《招标投标法》中，首次在法律的层次确立了招标代理机构的地位和作用。招标法第十三条的规定：招标代理机构是依法设立，从事招标代理业务的社会中介组织。
\r\n
\r\n 四． 招标代理PA的主要工作内容
\r\n
\r\n １. 招标代理ＰＡ的职能
\r\n
\r\n 一般而言，我们把代理机构具有以下几种职能：
\r\n
\r\n 决策咨询职能。
\r\n
\r\n 一个采购活动实际上也是一个决策的过程，特别是业主单位大多是非专业采购，对相关法律、市场，对供应商不了解，代理机构通过自身的专业能力，包括法律专业能力和业务专业能力帮助业主，做出合理的决策。
\r\n
\r\n 组织协调职能。
\r\n
\r\n 一个招标活动涉及的业主、投标人、政府监管部门及公众等，代理机构负责协调各方面的关系，完成招标活动。
\r\n
\r\n 服务职能。
\r\n
\r\n 招标工作有大量的事物性工作，代理机构通过专业化分工能够更好的完成。
\r\n
\r\n ２.招标代理ＰＡ的工作内容
\r\n
\r\n 1）与业主沟通项目需求
\r\n 2）履行报备手续
\r\n 3）制订招标文件及资格予审文件
\r\n 4）发布招标公告
\r\n 5）邀请与接受供应商投标
\r\n 6）抽取评标专家
\r\n 7）组织开标
\r\n 8）组织评标
\r\n 9）推荐中标侯选人
\r\n 10）公布中标公示，通知中标及不中标者
\r\n 11）代理机构不参加项目前期的调研、可行性论证、设计、定标决策等工作，也不参加后期的合同签订、监理及合同履约与验收工作。代理机构在采购过程中没有决定权。由代理机构负责业主采购所要求的大部分后勤工作。
\r\n 12）现在很多地方对代理机构也开展招标或比选。
\r\n 13）代理机构通常会为某个项目委派一名资深采购专员作为项目经理。总经理或负责人进行领导把关、项目经理助理和其他项目团队成员从旁协助。项目经理是团队的核心人物并对成功完成项目起着关键作用。
\r\n 14）向项目业主或中标人收取服务费，取费比率参照国家规定，但一般都低于国家标准。近年国家又出台新规定，再次降低收费标准，并对投标保证金也要支付利息。
\r\n 个别地方已经开展保证金担保的尝试。
\r\n
\r\n 五． 中国招标代理机构的管理
\r\n
\r\n 1. 中国代理机构的资质管理
\r\n
\r\n 依据《招标投标法》，国务院各相关部门对代理机构进行资格准入和日常管理：
\r\n
\r\n 1） 2006年，国家发展和改革委员会（NDRC）为那些参与中央政府融资项目的代理机构（简称为参与央级项目的PA）颁发PA资格证书。
\r\n
\r\n 2） 住房和城乡建设部（MHURD）在2001年颁发了228份A级参与工程项目的PA资格证，而在2010年则颁发了1195份A级PA资格证书。
\r\n
\r\n 3） 2006年，财政部开始颁发参与GP的PA资格证。2010年财政部颁发了643份A级参与GP的PA资格证，而省财政厅则颁发了约2000份B级PA资格证。大多数持有参与ICB的PA和参与央级项目的PA资格证的商家还同时参与财政部举办的参与GP的PA的评选并获得相关认证。
\r\n
\r\n 2．中国招标代理机构从业人员资质管理
\r\n
\r\n 据中国住房与城乡建设部统计，中国工程建设领域招标代理ＰＡ从业人员 328168人，其中高级职称46732人，中级职称123435人。考虑到中国货物、服务领域招标代理从业人员和业主EA及政府监管部门从业人员数量，中国招标代理机构PA中的从业人员数量应该超过40万。而中国从事招标工作的专业人员数量则超过60万。
\r\n ![\"\"](\"/paihang_images/File/diliu.jpg\")
\r\n数据来源：住房和城乡建设部
\r\n
\r\n 为进一步加强从业人员技能水平和管理，国家发改委、人力资源与社会保障部联合推出了“招标从业人员职业水平考试制度”（简称招标师考试），并配套以招标师职业登记服务系统和继续教育服务系统，全面加强从业人员技能水平和登记管理。至今，招标师考试已连续三年在全国范围内举行，在平均每年超过5万人的报考从业人士中，总计有超过２３０００名从业人员获得了招标师职业水平证书，并完成了招标师登记。
\r\n
\r\n \r\n表３：２００９－２０１１年招标师考试通过情况 \r\n\r\n \r\n \r\n | \r\n 年 度 \r\n | \r\n \r\n 2009年 \r\n | \r\n \r\n 2010年 \r\n | \r\n \r\n 2011年 \r\n | \r\n \r\n 合计 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 报考人数 \r\n | \r\n \r\n 65667 \r\n | \r\n \r\n 61322 \r\n | \r\n \r\n 46419 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 获得资质人数 \r\n | \r\n \r\n 9868 \r\n | \r\n \r\n 8456 \r\n | \r\n \r\n 4894 \r\n | \r\n \r\n 23218 \r\n | \r\n \r\n \r\n \r\n数据来源：中国招标师在线（ｗｗｗ．ｚｂｓｏｎｌｉｎｅ．ｃｏｍ）
\r\n
\r\n 广大从业人员充分利用招标师考试的契机，加强了招标专业知识的学习，提高了从业技能水平。目前国家发改委、商务部、铁道部等行业主管部门已经出台相应规范，开展招标工作的单位应该具有的招标师人员比例做出了相应规定，使得招标从业人员的技能和素质提升成为全行业关注的重点之一。这在很大程度上促进了行业从业者水平提升，并使得通过登记服务系统对从业者进行有效引导和管理成为可能。 \r\n \r\n \r\n 六、招标收费规定
\r\n1、国家发改委《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格[2002]1980号）的招标代理收费标准如下： \r\n表4.招标代理 PA服务的费率 \r\n\r\n \r\n \r\n \r\n | \r\n 中标价格（以百万计价） \r\n | \r\n \r\n 产品的采购 \r\n | \r\n \r\n 服务所需采购 \r\n | \r\n \r\n 工程项目所需采购 \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 少于1百万人民币 \r\n | \r\n \r\n 1.5% \r\n | \r\n \r\n 1.5% \r\n | \r\n \r\n 1.0% \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 1百万至5百万 \r\n | \r\n \r\n 1.1% \r\n | \r\n \r\n 0.8% \r\n | \r\n \r\n 0.7% \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 5百万至1千万 \r\n | \r\n \r\n 0.8% \r\n | \r\n \r\n 0.45% \r\n | \r\n \r\n 0.55% \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 1千万至5千万 \r\n | \r\n \r\n 0.5% \r\n | \r\n \r\n 0.25% \r\n | \r\n \r\n 0.35% \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 5千万至1亿 \r\n | \r\n \r\n 0.25% \r\n | \r\n \r\n 0.1% \r\n | \r\n \r\n 0.2% \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 1亿至10亿 \r\n | \r\n \r\n 0.05% \r\n | \r\n \r\n 0.05% \r\n | \r\n \r\n 0.05% \r\n | \r\n \r\n \r\n | \r\n 超过10亿 \r\n | \r\n \r\n 0.01% \r\n | \r\n \r\n 0.01% \r\n | \r\n \r\n 0.01% \r\n | \r\n \r\n \r\n \r\n
\r\n 数据来源：国家发改委
\r\n2、《国家发展改革委关于降低部分建设目收费标准规范收费行为等有关问题的通知》（发改价格[2011]534号，调整了部分招标代理收费标准，新的标准从2011年5月1日起正式施行。
\r\n
\r\n 七、相关建议
\r\n
\r\n 招标代理制度已经成为中国招标制度的一个重要组成部分，而且中国已经走上的职业化的发展道路，这个发展趋势的不可逆转的，在国际上有一定的推广价值，中国的这套制度也是经过了多年的实践摸索出来的。
\r\n
\r\n 亚洲开发银行的宗旨是：帮助发展中成员减少贫困，提高人民生活水平，以实现“没有贫困的亚太地区”这一终极目标。作为亚洲及太平洋地区的区域性金融机构，亚行在投资项目招标运作、监管方式以及协调经济发展政策等方面具有十分先进及宝贵的经验。作为服务于中国招标投标市场的第三方信息服务平台，中国采购与招标网长期以来一直致力于促进合作与交流，推动中国招标事业发展的工作。我们愿意配合有关部门，与亚行增进沟通和交流，将中国的招标代理制度经验进行推广，助力亚洲各国的招标制度建设和经济发展。
\r\n
\r\n 具体而言，我们建议由中国招标投标协会（CABT）牵头，中国采购与招标网参与的方式，组织中国招标代理行业机构的资深专家，与亚行建立联合推广机构，在将中国招标代理方面的经验和制度介绍给于亚洲和太平洋地区国家的同时，也将国际先进的招标管理模式和方法介绍给中国，共同促进亚洲经济的发展。
\r\n |
