云南：试行“代建制” 算出明白账

　　不久前，全国工青妇干部学校校长会议在云南省工青妇干部学校召开，全国各地的校长们惊讶于该校用那么少的钱就把学校建得那么好，“取经”活动临时增加为这次会议的一大议题。

云南省艾滋病关爱中心／传染病医院建设项目实施分为自建和代建两部分，结果截然不同，审计结论表明：自建部分超支400多万元，代建部分节支361万元。

“建设一个10万立方米储备油库一般需要两年时间，而大德油库建设从立项到完工只需一年半时间。”省发展改革委代建办主任王晋昆充满自信。

这3桩事情，都源自我省近年来开展的“代建制”。

建设好模式

王晋昆认为，长期以来，政府对直接投资的项目多实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即投资、建设、管理、使用多位一体，项目建设普遍存在“超规模、超标准、超概算”的“三超”现象，项目建设过程中也容易滋生腐败。

2004年7月，国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。“代建制”的内涵也得到明确：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”

对“代建制”颇有研究的省委常委、省委秘书长杨应楠说：“不久前的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记又明确提出，‘要健全政府投资管理体制，加快推行代建制，建立投资项目后评价、重点项目公示和责任追究制度’，中央在当前这样的宏观经济环境下，再次提出‘代建制’的问题，具有以往不同的意义和影响，也充分说明‘代建制’是符合形势发展要求的一种投资管理方式。政府项目‘代建制’明确了政府投资主管部门、代建单位和使用单位3方的合同关系，把以前投资单位与建设单位的隶属关系改为契约关系，各方的责任、权利、义务得到明确界定，解决了投资主体长期缺位问题，从而建立起有效的政府投资项目约束机制，实现了管理队伍的专业化，阻断了有关单位的权力寻租之路，从源头上有力地遏制了建设领域腐败现象的发生。”

对“代建制”积极倡导和推行的省发展改革委主任米东生说：“实行‘代建制’是管理政府投资的一种好方法，是廉政建设的一项有效措施，要认真总结经验，完善体制、机制，在全省逐步推行。”

据业内人士介绍，项目代建制在国外已有多年的历史，最早起源于美国的建设经理制（CM制），目前已被国外多数发达国家所采用，是国际上政府投资的非经营项目建设的一种主要方式。上个世纪九十年代以来，项目代建制逐步引入我国，各地开展了积极的探索实践。

我省于2004年12月出台《云南省省本级预算内投资建设公益性项目代建管理办法（试行）》，明确提出对100万元以上非经营性政府投资项目实行代建，代建项目包括党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房等；科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目；看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。

2005年10月，省发展改革委抽调人员组建代建办，开展代建试点工作，通过招标选择代建单位。

试点显效果

2006年4月13日，省发展改革委、省艾滋病关爱中心／传染病医院和省设计院3方代表在昆明共同签署了建设项目代理建设合同。标志着我省省级实施公益性项目“代建制”试点工作进入了实质性运作阶段。

省艾滋病关爱中心／传染病医院建设项目批准概算投资13900万元，项目于2007年12月1日竣工验收，通过竣工决算审计确认经代建部分节约投资361万元，工程质量一次验收合格，其中门诊住院楼被评为“春城杯”优质工程一等奖。

紧接着实施的“代建制”工程——云南省工青妇干部学校改扩建项目，投资总概算为4939万元。该项目于2008年4月21日竣工验收，竣工决算审计基本完成，节约投资88万元，质量评定合格，现正在申报省优工程。

2008年1月，云南禄丰大德10万立方米成品油战略储备库建设项目实施代建工作，油库改扩建一期工程投资总额为8668．7万元，现按计划进入主体施工阶段。

由于代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，按照批准的建设规模、建设标准和概算总投资组织工程建设，上述前两个项目成功杜绝了“超规模、超标准、超概算”的“三超”现象，后一个项目可比原计划提前半年完成。

这3个项目中的一些细节，让人对“代建制”更为折服：省艾滋病关爱中心／传染病医院建设工程的辅助项目实行自建，超支564万元，而实施代建的主体工程，对设计规划进行了更科学合理的完善和优化，不仅没有增加成本，反而节省361万元；云南省工青妇干部学校由于是省设计院规划设计、昆明市设计院实施代建，两个专业团队合力打造出比设计图纸更优秀的校园，工程土建完工后，即可使用，不仅节省了投资，还把装修资金也节省了；大德油库一期工程顺利实施，业主方提前要求二期工程也实施代建。

算出明白账

据介绍，目前我省政府投资项目建设的基本模式有3种：自建模式、指挥部（领导小组）模式和投资公司模式。自建模式由使用单位自己组织，由于使用单位与建设单位合二为一，使用单位往往从本单位利益出发，经常边干边改，节约无奖励，浪费不处罚，不会考虑投资的问题，更没有成本意识；使用单位与投资单位属于隶属关系，出了问题没有追究机制；使用单位专业技术人员缺乏，只有一次教训，没有二次经验，对建设项目的质量、进度、投资控制不力，由于没有监督机制，容易滋生腐败问题。指挥部模式管理的一般是大项目，工期较长，而抽调人员都是临时的，一方面很难借调到能干的人员，另一方面由于借调来的人员老是考虑今后的工作去向，工作起来不安心，经常会考虑短期利益，制度和管理不严，很容易滋生腐败问题。投资公司模式是投资方与建设方二位一体，责任主体不明确，一旦出问题，无法自己追究自己的责任。

王晋昆认为，“代建制”有效解决了这些弊端，能有效发挥政府公共财政的投资效益，用好管好纳税人的钱，算明白“四笔账”：一是算政府公共投资的“经济账”。实行“代建制”之前，政府投资项目在建设过程中往往造成投资严重超出概预算，却又无人负责等现象。实行“代建制”后，由于建立了较完善的政府投资风险防范机制，实行代建企业责任制度，代建工程如果超出预算，代建企业必须支付项目工程总款10％——30％的履约保证金，为此，代建企业有了责任心，能有效控制政府投资，提高公共财政的投资效益。二是算“廉政账”。“代建制”通过公开招标择优选择代建单位，并由代建单位直接承担政府投资项目的全过程管理，阻隔了公务人员与各种建筑企业的利益关联。三是算项目建设的“效率账”。建设过程严格按照批复的项目规模、内容、标准实施，规范了建设行为，提高了建设效率，避免了过去常常困扰我们的“胡子工程”、“烂尾工程”等问题。四是算项目管理的“专业账”。通过公开招标择优选择具有专业建设和管理能力的代建单位，发挥特长，可优化结构设计及完善组织施工建设，改变了过去诸如外行管内行，“医生建医院，老师建学校，公务员盖办公大楼”等外行搞工程的现象。

步履仍蹒跚

讲起“代建制”，云南省工青妇干部学校改扩建办公室主任张正兴赞不绝口：“不管你有没有问题，人们总习惯用异样的眼光看工程管理人员，现在，学校里没人这样看我们了。更让人高兴的是，学校建设工程实现了优质、高效和节省，我们基建管理人员在工程质量、安全事故和廉政方面也实现了‘零风险’。”

该校占地仅40余亩，但在代建过程中，由于管理、监理和施工人员均是专业人士，没有影响到学校的正常教学，更没有发生一起事故。

这么好的建设模式，为何没有得到更快、更大范围的推广？

据省发展改革委代建办相关负责人介绍，“代建制”作为一种新的管理模式尚无成熟经验可鉴，在推行过程中，有许多问题有待研究和解决。当前，制约我省“代建制”加快推行的因素主要有四个：一是“代建制”社会熟知度低，代建工作难以快速推进。二是代建的体制和机制有待完善，目前我省代建制尚处于试点阶段，点少面窄，要逐步在全省范围内推行，要有相应的机构和人员保障代建制的有效实施。三是代建管理费偏低，既不利于选择优秀的专业管理队伍，也不利于培育我省代建市场。四是代建单位的法律地位在实际工作中不能得到有效体现，在办理代建工程相关手续、证照过程中，许多单位只认业主单位，根本不理会代建单位，因此，需要尽快制定正式的“代建制”工作的法规性文件及相关配套法律文件。

随着中央4万亿元拉动内需计划的实施，我省将会掀起新一轮政府投资公益性项目的建设高潮。据介绍，当前，如何管理用好项目资金、用“代建制”促进我省投资管理水平的提高和政府职能的转变等问题，已引起省领导和相关职能部门的高度重视。（记者 和光亚 刘红 孙伟）