聚焦GPA·协议解读③
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\r\n 上期讨论了GPA的适用范围。适用范围是GPA协议的效力领域，而效力则是指规范的效力，政府采购规范作为规制采购行为的规则，必然要求采购行为依据一定的方式和程序进行，故采购方式和程序是政府采购的核心内容，本期开始对GPA的采购方式和程序进行讨论。考虑到采购程序和方式涉及复杂的内容和细节（有些甚至包括期限的细微差异），因此，本专题主要从三个方面对其进行分析：第一、政府采购方式与程序的理论；第二、政府采购方式在GPA协议中的规定；第三、政府采购方式所要遵循的程序。今天先讨论前两个问题。
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\r\n GPA确定采购方式与程序的理论基础
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\r\n 采购方式作为GPA协议的核心内容，是GPA协议基本原则得以实现的关键性步骤，其具体构建离不开一定的理论指导,并总是以一定的理论为基础，使基本原则具体化。
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\r\n 采购方式和程序的设计其实质也是一种制度设计，总是在一定的理论指导下进行。马汀博士在对政府采购法制研究中认为，在采购方式和程序的构造问题上，存在着两种理论考虑：“一个是以‘自由市场’为本位的‘经济理性’论，另一个是包含更多的‘干预主义’观念的‘工具性或再配置使用论’。”（Jose M. Fernandez Martin, The EC Public Procurement Rules: critical Analysis, Oxford: Clarendon Press 1996 P52.）这从一定程度上概括了采购方式和程序构造的理论，加之政府采购作为政府主导的采购行为，必然还要对政府权力予以控制，控权论对采购方式和程序构造也会发生一定影响。GPA协议也离不开这些理论指导。
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\r\n “经济理性论”
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\r\n “经济理性论”是建立在经典的经济效率原则基础上的一种理论，它认为，在经济活动中激烈的竞争能进一步降低成本获得更大的经济效率，进而为国库节约资金，使操作效率得到最大化，这样能保证纳税人的金钱得到公平、公正的使用。而政府采购主要是对公共资金的使用，力求公共资金使用效率最大化，这样，在采购方式和程序的构造中，充分体现出“经济理性”论的要求也是很自然的，更是必要的。它必然要强调采购程序应以强制性的竞标为核心内容；要求在程序的构造中尽可能地保证市场中所有的潜在供应商都能参与竞标；要增加程序的透明度以及严格限制采购机关自由裁量权的边际。因此，GPA协议的采购方式和程序大多强调公开招标方式及相应程序。
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\r\n “再配置使用论”
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\r\n “干预主义”观念下的“再配置使用论”将政府采购视为利益的再分配，该理论认为，自19世纪以来，伴随社会的转型以及国家职能的结构性变化，国家用于社会管理的手段也出现量和质的变化，利益分配方式成为政府实现其预期目标的重要方式（Daintith, Law as a Policy Instrument, in Daintity(ed.),Law as an Instrument of Economic Policy: Comparative and Critical Approaches, Berlin, 1988 P.6.）。
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\r\n 而政府采购是公共资金的使用，当然是一种利益再分配，如果把它看做行政和福利国家下国家职能重组以后的又一种新的政府职能的话，政府对于同样具有参加采购资格的竞标人来说就存在着公平竞争、机会均等的问题。这些又会转化为政府在采购程序上必须履行的义务，因此，采购方式和程序设计也就是政府义务的规制，政府只有履行公开、透明义务和遵循严格程序规则，才能确保竞争公平。这样，我们就可以理解为什么GPA协议中大多把公开招标作为首选采购方式和程序。
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\r\n 政治领域的控权理论
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\r\n 控权理论是一种众所周知的传统理论。为什么政府采购方式和程序的设计也必然受其影响呢？主要因为政府采购是一种政府主导的行为，政府采购是在供应商参与下，政府与供应商通过一定程序而进行的活动。尽管采购活动肯定会涉及相对方竞标行为，必然在相对方的积极参与下才能完成，但整个采购活动必须在采购主体的控制和主导下有目的地进行。因此，采购主体的活动就构成整个采购活动的核心。同时，采购是一种相对复杂的现实活动，采购机关不仅享有一定的采购权限，而且还必然行使一定的裁量权。因此，要使政府采购活动成功，而且成为“对采购机关富有技艺和合理的管理的结果，而不是像采购那样，是对减缓市场压力的有效反映，”（Turpin Government Procurement and contracts, Longman, Harlow, 1989, P70-71.）就必须对采购机关的权限，特别是其所享有的自由裁量权进行有效控制和规范，并为其设计合理的边际。
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\r\n 人类法制演进史表明，科学的程序是为自由裁量权设计合理边界的有效方法。可见，政府采购必须设计有效的采购方式和程序规范。同时，政府采购作为采购主体与供应商的互动行为，其目的“本来就是在分离的、非人格的商业行为与政府和契约相对方之间寻求一种折中的共生关系。”（出处同上书）要在采购方与供应商之间形成一种良好的共生关系和行为互动，就必然要规范一定的采购方式和程序，当然，公开透明的采购方式是双方获得信任并能持续有效地展开活动的科学选择。
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\r\n 采购规范是基本原则的具体化
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\r\n 采购方式和程序的设计，不仅离不开一定的理论指导，而且也是采购基本原则的具体化。立法的一般理论告诉我们，政府采购方式和程序的设计总是在一定原则的指导下进行的。基本原则在根本上决定政府采购中应当设计什么样的方式和构建什么样的程序，它是采购方式和程序设计的灵魂和思想，与采购方式和程序构造之间是具体和抽象之间的关系。
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\r\n 正如前文所述，公开公平竞争原则、效率原则和透明度原则是GPA协议的主要原则。公开原则和透明度原则要求政府采购人提前公开信息并要求建立定期发布政府采购信息公告、负责提供政府采购信息、以及向公众提供意见的机构。公正原则则要求通过一定方式和程序防止不正当交易、暗箱操作、权力寻租和腐败行为。竞争原则则要求所有符合资格的供应商都能够参与到政府采购程序中来。正是这些原则要求，使得公开招标及其程序成为GPA协议的首要和无条件的采购方式。而效率原则则要求在考虑公开、公平、竞争原则的同时，还须考虑采购方式所具有的灵活性、现实适应性以及采购效率，也即采购方式的选择设计要有利于降低采购成本，不能一味追求公平而不顾采购效率。同时，上述各原则本身也不是僵化的，具有灵活性。
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\r\n 在采购方式和程序设计中还必须考虑一些特殊情况，如客观上供应商的数量不足以产生市场竞争时、技术规格无法事先确定时、供货具体时间等方面有特殊要求时、供应商具有惟一性时应如何处理。这些要求使得GPA协议除规制核心的公开招标方式和程序外，还必然规制其它方式和程序以作为公开招标方式和程序的补充。当然，为了保证公平和透明，公开招标方式和程序以外的其他采购方式必然是有条件的，并受到严格限制。 \r\n三种采购方式互为支撑
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\r\n GPA协议作为世贸组织法律框架的一部分，其立法宗旨在于促使政府采购行为国际化和政府采购法制国际化，打破贸易保护性质的国内政府采购，要求各国政府采购主体超越国界选择供应商，以价格与质量而非其它商业性标准作为设计政府采购方式的核心标准，最终实现经济资源在全球范围内的自由流动和自由配置。为此，GPA协议对政府采购方式和程序作了完整的规定。
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\r\n 通观GPA协议全文，其中第6条至18条是关于采购方式与程序的规定，其所设计的采购方式主要有三种：公开招标（Open）、选择性招标（Selective）、限制性招标（Limited）。此外，GPA协议第14条亦规定了电子拍卖，为采购方式的创新带来了一场革命。关于几种采购方式的概念，GPA协议在第1条（概念说明）中均已作了准确界定。
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\r\n 公开招标
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\r\n 公开招标是国际公认的一种良好的采购方式，并成为GPA协议的首选。其是指对供应商或承包商的范围不作任何限制，任何想参与政府采购的供应商或承包商均可参加。由于公开招标所体现的参与度、透明度与公正性较之其他采购方式有较大优势，且最能体现政府采购公开、公正、市场竞争的基本原则，故GPA协议中的较多规范对公开招标特别是其操作程序作了具体规定，以保证其功效的正常发挥，为各供应商提供一个良性的竞争环境。
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\r\n 当然，公开招标并非完美无瑕，其缺点在于投标程序繁杂、成本过高、采购周期过长，且政府自由度太小，在出现紧急情况时无法充分保证社会公益的实现。因此，从这些方面来看，公开招标在其操作过程中需要设计其他方法来补充。
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\r\n 选择性招标
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\r\n 选择性招标是指只有参与条件的供应商才被采购机构邀请参与投标的采购方式。它由采购主体根据政府采购的需要，邀请供应商或者承包商进行投标。从本质上看，这种投标方式其实是公开招标的变体。如GPA协议第9条第5款规定：“任何满足特定采购条件的国内和国外供应商均视为有资格的供应商，除非采购机构在招标通知中规定参与招标的供应商的数量和选择的标准。”因此，选择性招标与公开招标一样，在选择供应商时都遵守GPA协议的国民待遇与非歧视原则。但选择性招标又有与公开招标的不同之处，即在选择性招标中，采购机构可以保有一个供应商的常用清单（该清单有效期为三年），这意味着在选择性招标中，采购主体可以在常用清单中选择供应商或选择一定数量的潜在供应商，而不用通过广告来发布招标邀请。至此可见，由于选择性招标在招标邀请方式上的特殊性，使其可以有的放矢，节约采购成本、缩短采购周期，最大限度实现政府采购的经济性。
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\r\n 但是，选择性招标也有内在的不足。第一，采购主体要审查供应商的条件或资格，以保证常用清单上的供应商都符合要求；第二，采购的效果容易受到采购实体信息与技术水平的局限；第三，采购机构在选择供应商时有较大的自由裁量权，容易使其规避采购法而滥用采购权。
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\r\n 限制性招标
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\r\n 限制性招标，也称为竞争性谈判，是指采购机构只与其选择的一家或数家供应商联系的采购方式。GPA协议对限制性招标的适用前提作了原则性规定，GPA协议第13条第1款规定：“在并非利用限制性招标妨碍最大限度竞争，或对缔约方构成歧视，或作为保护国内供应商手段的前提下，采购机构可使用限制性招标……”，可见，限制性招标亦体现着非歧视原则与市场竞争原则。
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\r\n 采用限制性招标方式的采购实体，其目的性最强，且最能降低采购成本、提高采购效率，适用于采购的货物或工程供应来源极其有限的情况。但由于限制性采购方式简化了采购程序的中间环节，无疑扩大了采购主体的自由裁量权，极大限制了市场竞争且容易成为滋生腐败的温床。对此，各国政府采购法规定，只有在经过限定的几种特殊情况下，方可使用限制性招标的方式。GPA协议也不例外。
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\r\n 电子拍卖
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\r\n 除上述GPA协议主要规定的三种采购方式之外，GPA协议亦规定了电子拍卖的相关操作事项，以实现政府采购方式的创新，并用以补充各采购方式的不足。GPA协议第1条（概念说明）中对电子拍卖下的定义是：电子拍卖指一个重复性过程，它包括供应商应用电子手段为无价却可定量的、涉及估价标准的招标要素所展示的新价格或新价值，或两者兼有，导致投标的轮次性过程。
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\r\n 电子拍卖作为一种新型的政府采购操作方法，适应了经济全球化背景下的贸易自由化与快速发展的全球网络化要求，简单、便捷、透明度更高，减少了人与人之间的中间接触环节，能最大限度地杜绝腐败，虽其尚未成为采购方式的主流，但在采购过程中开始运用，代表了今后采购方式发展的趋势。如在公开招标的预定采购公告、公开招标的信息发布等环节中就已开始运用电子方式和网络方式，且这些方式在GPA协议中已有明确规定。
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\r\n 从以上几种采购方式来看，每一种采购方式均有各自的特点，相得益彰，优劣互补，不能为其它采购方式所取代，进而构成一个完整的政府采购方式体系。(作者：肖北庚 ) |
