据财政部数据，2008年全国政府采购规模为5990.9亿元，占当年财政支出的9.6%，占当年全国GDP的2%。其中工程类采购2978.4亿元。这一统计的百分比远低于其他国家平均水平，金额也远不能反映政府投资工程项目的实际规模。
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\r\n 全国范围内，财政投资工程建设项目被纳入政府采购管理的程度不高。据不完全统计，目前仅有部分省市，如河南、河北、安徽、青海、陕西省宝鸡市、湖南省张家界市、江西省赣州市、江苏省盐城市盐都区、淮安市淮阴区、河北省唐山市丰南区等省市，颁布了规范性文件，试点将一部分财政投资工程建设项目纳入政府采购范围。笔者认为，大量财政投资工程建设项目游离于政府采购外，相比现行立法滞后的问题，政府采购的行政管理体制改革滞后是一个主要原因。 \r\n 一、财政投资工程建设项目进行政府采购的法律依据
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\r\n 《政府采购法》第二条规定，本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。
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\r\n 《招标投标法》第三条规定，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。原国家发展计划委员会令第3号《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第四条规定，使用国有资金投资项目的范围包括： （一）使用各级财政预算资金的项目；（二）使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；（三）使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。3号令第五条规定，国家融资项目的范围包括：（一）使用国家发行债券所筹资金的项目；（二）使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目；（三）使用国家政策性贷款的项目；（四）国家授权投资主体融资的项目； （五）国家特许的融资项目。
\r\n从上述规定可以看出，《招标投标法》对强制招标的项目范围从资金来源上做了列举式规定，而《政府采购法》是从集中采购目录的角度予以限定，各地一般由省级政府授权财政厅/局确定该目录。《政府采购法》并未明确集中采购目录的法定内容，也未明确强制招标的工程项目纳入政府采购的范围。目前，“使用国有资金投资或者国家融资的项目”范围远远大于“使用财政性资金采购”的项目。即使集中采购目录包括了财政投资工程建设项目，在现有预算和拨款体制下，仅凭财政系统一家之力显然不足以协调发改委、建设系统和其他政府主管部门。
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\r\n 二、创新管理体制，必须由政府专业部门承担政府采购职能
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\r\n 创新政府采购体制，可以参考香港模式。香港特区政府采购的专业性、集中度和效率较高。香港约有1100平方公里辖区和700万人口，但未设置区一级政府机构。香港特区政府所需的货物和工程分属不同部门采购，高度集中，如特区政府的中央采购代理是政府物流服务署，负责采购各类货物。
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\r\n 在特区政府发展局总体监督下，由各政府工程部门自行雇用承包商进行工程采购。发展局下设的工程部门有建筑署、屋宇署、土木工程拓展署、渠务署、机电工程署、地政总署、土地注册处、规划署和水务署，涵盖了城市发展所需采购的各种工程类型。发展局就工程合同的招标程序及合同管理事宜提供一般指引及技术上的意见。另外，独立的投标投诉审裁组织和独立性很高的廉政公署均可接纳投标人投诉。从而实现统筹规划，分工协作的以政府专业部门为主导的政府采购模式。
\r\n政府采购能力的增强，是扩大政府采购范围和增多政府采购功能的基础和前提。而采购能力增强必须有合理的机构设置，让已经承担并且有能力承担政府采购的部门名正言顺开展工作。
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\r\n 结合当前的政府体制改革，在不扩大人员编制的前提下，如何创新政府采购管理体制，值得我们努力探索。笔者认为，必须由有专业知识和经验的机构和人员去做政府采购工作。采购管理是一门科学，必须借助有关政府主管部门在物色货源、招标、洽谈及合同管理方面的专长，特别是招标和采购合同管理的工作量大、专业要求高。这项工作必须有足够的机构和人员保障。
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\r\n 就政府采购的机构设置而言，现有政府采购中心配备的工程人员编制较少，工程采购全部由政府采购中心承担现阶段存在能力不足的障碍，可以充分利用具备专业能力的现有部门，而且不需要建立新的机构，更便于这项工作的顺利开展。各级建设主管部门和专业工程主管部门（包括工业和信息化、水利、交通运输、铁道、民航、国土资源等）都拥有大量工程人员和项目经验，可以由其内设机构承担政府投资工程项目的政府采购，或者分流工程人员到独立的政府采购中心，直接隶属本级政府领导。而其他大量政府部门，例如教育、医疗卫生、司法、农业等等，本身的主要工作不是从事工程管理，凡需要进行基建的，都可以委托建设主管部门和其他专业工程主管部门或者政府采购中心进行。这些部门的基建人员可以向建设系统和其他专业工程主管部门或者政府采购中心分流。
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\r\n 《政府采购法》规定了两类采购代理机构：一类是设区的市、自治州以上人民政府下设的政府采购中心，另一类是经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的社会中介采购代理机构。政府采购中心代采购人采购，已经构成一层委托关系，不应再（转）委托社会中介采购代理机构代理政府采购。社会中介机构代理政府采购和政府投资中的代建制（后者本身缺乏法律依据），实践中暴露出不少弊端，在政府集中采购机构具备足够能力后将丧失其存在的合理性和必要性，应逐步淘汰，届时也应进一步修改《政府采购法》。
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\r\n 三、建议
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\r\n 政府采购应当成为政府体制改革的主要抓手。
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\r\n 中央政府应牵头领导政府采购工作，并修改事关全局的政策性文件。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）中规定：“……加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位……”显然，上述规定与《政府采购法》存在严重冲突，在实践中对推进政府采购造成了障碍。
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\r\n 《政府采购法》中的集中采购，宗旨是把各部门、各区域分散的采购集合在一起，形成规模效应。这既包含采购人的向上级集中，也包含采购对象的集中，最终实现采购活动的集中。因此，依据《政府采购法》第十六条“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”，在采购主体上应由省、市以上一级的政府主管部门或者政府采购中心承担，区、县、乡、镇一级政府及其部门不再承担政府采购。由已设立的政府采购中心承担货物和一般服务采购，由各工程主管部门或者政府采购中心内设的工程组采购工程和工程服务。在采购机构职能调整后，加强采购程序的公开、公平、公正，开辟畅通有效的投诉渠道和司法监督（诉讼解决争议）渠道应是后续工作重点。
\r\n内地以上海市为例，在市政府一级设有上海市城乡建设和交通委员会，可以发挥和香港特区政府发展局类似的总体监督和指导作用。《深圳综合配套改革试验总体方案》于2009年5月初获国务院正式批复。根据规划，深圳将逐步取消区政府，将其改为政府派出机构。这也提供了政府采购进一步向上集中的契机。在非经济特区的地区，同样有创新管理体制的巨大空间。基于
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\r\n 《政府采购法》的规定，在各政府职能部门之间重新调整政府采购的权限，并不违反法律，而是依法行政的正确做法，是各部门之间重新调整采购权力的问题。
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\r\n 2007年12月，我国政府已正式申请加入世界贸易组织《政府采购协定》。在加入该协定前，理顺我国财政投资工程建设项目的政府采购管理和预算体制，已成为当务之急（陈贝力）。 |
