编者按 随着政府采购制度改革的深入推进，政府采购的职能问题日益引起业内的思考。本报在2011年5月9日、11日和6月3日的四版先后刊登了三篇文章，就政府采购尤其是集中采购机构的职能问题进行了连续探讨。作为跨越我国公共财政制度建设和行政管理体制改革等重要改革领域的政府采购，应如何在快速变革的时代准确定位并调整其整体职能，也是一个迫切需要解答的问题。财政部党组成员、部长助理王保安在“全国GPA谈判应对工作暨政府采购工作会议”讲话中，多次提到政府采购职能，并强调要“加强政府采购政策与其他财税政策的协同配合，推动政策功能逐步涵盖到经济、社会、政治、文化等领域，不断增强政府采购促进经济社会发展的宏观调控职能”。要做好宏观调控，要求广大从业者首先必须有宏观地看待问题的眼光。为此，本报特刊登安徽省财政厅政府采购处副处长孙友三的一篇颇具宏观视野的文章，并欢迎读者继续就相关问题进行讨论。 \r\n 政府采购已步入发展的关键期，无论是国内普遍诟病的“天价采购”负面新闻，还是各级政府为实现节支防腐、支持节能环保等政策目标所做的制度安排，抑或我国加入WTO《政府采购协议》步伐加快的外部环境，都表明政府采购的影响正越来越大。 \r\n 而伴随国家财政经济实力提升和政府公共支出的不断增加,各级政府采购规模和范围也不断扩大。在多重因素交织影响的背景下，政府采购制度改革要深入发展，必须构建新格局，实现新定位，立足发挥宏观调控职能，进一步体现公共财政政策目标要求。 \r\n 政府采购应扩容为公共采购 \r\n 《政府采购法》第二条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。但这种定义是相对狭义的理解，所谓采购是指以合同方式有偿取得货物、服务和工程的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等，而狭义的政府采购只是公共采购的一部分，因为政府部门是以行政权力而非利益交换为依托来满足社会公共需要的一个子系统，而社会是由多个公共服务系统组成的统一体，其他社会公共服务部门是保障政府运行不可或缺的重要组成部分，如医疗、公共交通、能源、运输等。这部分主体的存在，作为政府履行公共管理职责的补充，其采购行为客观上延伸了政府采购的概念，因此，从广义理解，政府采购应该称为公共采购。 \r\n 从制度设计的角度来理解，政府采购制度作为政府调控经济、促进经济社会发展的一项重要政策工具，是深化财政改革、强化财政支出管理的重要制度，也是从源头上预防和治理腐败、加强党风廉政建设的有效途径。同时，政府采购活动连接着政府行为和企业行为，因此在政府采购制度规范上除涉及《政府采购法》、《招标投标法》等公法之外，还受到《合同法》等私法的规制。 \r\n 从财政支出的角度来理解，政府采购是财政预算执行的重要组成部分，是财政资金从货币形态转化为实物的重要过程。具体可定义为政府及组成部门为履行社会公共管理、维护国家公共利益等职责而进行的购买活动，包括购买货物、服务及工程等公共支出内容。与此同时，政府采购也是企业支持政府行政活动、满足政府管理需求、获取合法利润的重要渠道。 \r\n 政府采购是监督管理部门、采购单位、供应商、集中采购机构或社会代理机构、政府采购评审专家等多种社会角色共同参与、有机衔接的系统活动。首先，政府采购活动既要体现节约资金、促进防腐的基本目标诉求，又要满足促进经济社会发展、支持节能环保、促进中小企业发展等政策目标需要；其次，政府采购活动在按照公共财政管理的基本原则组织实施的同时，要按照“公开、公平、公正和诚实信用”原则，进行阳光高效采购，通过合法竞争让企业获取市场机会；再次，作为负责具体实施政府采购活动的执行机构，其接受委托组织开展的政府采购活动也要遵循专业性、公正性和效率性原则要求，参与政府采购项目评审的专家也要按照相关资质规定和评审要求，客观、公正、中立地评审，撮合政府采购活动中买方和卖方各自的需求，促成交易，实现政府采购各当事人个性化目标需求。 \r\n 从国内外对政府采购的不同定义来看，我国政府采购制度改革与发展已随着全球经济一体化进程加快变得更加紧迫；国内对政府采购的内涵和外延急需按照公共管理要求和国际惯例进行扩展，并与国际通行的《政府采购协议》规定保持一致。政府为实现公共管理目标、带有正向外部效应的采购行为都应纳入政府采购管理范畴，而政府采购资金性质也应由《政府采购法》规定的财政资金扩展为国有资金，政府采购行为不仅涉及行政机关、事业单位等单位，还应涉及公共企业和公共事业单位。 \r\n “人事”困扰：“三不”现象影响改革 \r\n 在取得令人瞩目的成绩的同时，政府采购领域也存在不容忽视的问题，“天价采购”、质疑投诉增多、多头监管效率缺失等等问题不一而足。仅从政府采购操作实践中“人的因素”看，就存在比较突出的“三不”现象：一是采购人不配合、不理解。由于依法采购意识淡漠，导致政府采购政策难以得到有效落实，出现天价采购、无预算无计划采购、采购效率低下、逃脱采购监管等现象；二是供应商不守法、不诚信。由于政府采购信用体系的缺失、政府采购活动绩效评价的缺位、政府采购监督检查工作的不力，导致政府采购合同履约率低、政府采购违规违法成本低等情况，少数供应商的失信行为致使采购人的利益和国家财产蒙受损失；三是评审专家不履职、不公正。 \r\n 鉴于专家评审在政府采购活动中的重要性，其严谨、公正和规范一旦缺失，极易形成盲目顺从采购人意愿，或与不法供应商相勾结的情况，评标不公正会严重影响政府采购的形象和质量。 \r\n 制度困扰的现状亟须改变 \r\n 上述“三不”只是政府采购领域存在问题的一个方面，仅是存在矛盾、冲突和问题的表象，究其本质，政府采购领域及工程建设领域存在的突出问题还有着深层次的原因。主要表现在： \r\n 法律制度存在冲突与矛盾 \r\n 目前，我国对政府购买支出中货物、服务的取得以及工程的承建，主要受《政府采购法》和《招标投标法》两部法律制约。2003年颁布实施的《政府采购法》虽是一部实体法，但为了与2000年颁布实施的《招标投标法》相衔接，在其第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。此种制度安排在实践层面中促成了大多数工程类政府采购脱离政府采购监管的事实。《招标投标法》作为一部程序法有其合理性，其规范招标投标活动、保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人合法权益的同时，却未安排与《政府采购法》的衔接；招投标活动涉及包括财政预算资金在内的、更为宽泛的国有资金范畴，但由于缺乏对监管主体的统一明确，形成了多头监管的先天不足，对规制工程类政府采购行为缺乏系统性、综合性、针对性考虑和制度安排，容易形成监管真空并导致腐败。 \r\n 管理分散 执行主体复杂 \r\n 《政府采购法》第十三条规定：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。但在实践中，工程类政府采购却需按照《招标投标法》的规定，由建设行政主管部门负责监管招投标环节的活动。如此就形成了政府采购活动的多头监管和分散管理的格局。从采购执行层面上看，尽管《政府采购法》规定政府采购活动的组织实施应以集中采购机构为主、社会代理机构为辅；但从当前政府采购实践看，涉及资金量大、建设周期长、专业技术性强的工程类政府采购，则主要遵循《招标投标法》规定，由工程招投标代理机构组织实施、建设行政主管部门监管为主。与此同时，近年来各地日渐兴起了招投标管理委员会决策、招投标管理局事业法人监管、招投标中心组织采购的集中管理模式。综合上述情况，可以看出政府采购监管主体和执行主体的多样性增加了监管的难度和复杂性，在人为增加采购监管执行成本的同时，也造成了政府采购项目投诉处理互相推诿，政府采购供应商合法权益得不到保障的局面。《政府采购法》规定政府采购活动承办机构的非营利性，是政府采购一个重要特征，目前只有集中采购机构（采购中心）才具有这样的本质属性，而招投标中心、招投标代理机构及政府采购社会代理机构的承接采购业务的盈利性特征，使得政府采购活动的公平公正公开原则受到很大冲击。 \r\n 效率诉求与政策目标有冲突 \r\n 从满足采购单位工作需求和资金运行效率来看，一项政府采购活动的结果应该体现价格低廉、质量优良、实施期较短的特征。但实际状况并非如此，政府采购要体现的节支防腐以及促进经济社会发展、支持节能环保和中小企业发展的政策目标，则与政府采购活动作为一项经济活动的效率追求存在冲突和难以调和的矛盾。比如强制采购节能产品、首购自主创新产品以及支持中小企业获得政府采购定单所做的价格优惠等制度安排，这些都与市场经济活动中的“公平和效率”原则要求背道而弛；另外，为满足充分竞争所作的公开招标程序、为保护供应商权益而设定的质疑投诉期等一系列安排都有可能延长采购周期，在时间上也存在着效率缺失，被动导致资金运用效率低下。 \r\n 政采改革须继续深化 \r\n 当今社会已具有高度信息化、电子化的特征，财政管理的科学化精细化要求也越来越高。此种情形下，无论是为维护国家和社会公共利益的公共采购需求，还是对于财政部门为实现财政收支科学管理而进行的部门预算改革、国库集中支付改革而言，目前的政府采购改革都显得不够深入、不够系统、不够全面：政府采购制度改革缺乏全面综合的法律体系做支撑、政府采购电子化建设尚处在启动阶段、政府采购工作信息化水平还跟不上社会各界需求、政府采购标准化建设不能支持政府采购工作科学发展、政府采购改革投入的人力财力资源不够充足，诸如此类的问题都导致了政府采购改革与发展的滞后，曾经的先发优势没有与时俱进，已变成了掣肘的阻力。 \r\n 国内外政采规则差异分析 \r\n 随着全球经济一体化进程的加快，国际间市场经济主体的贸易额也随之增加。西方发达国家和地区，为应对金融危机影响、维持经济持续发展，努力推动以中国为首的发展中国家加入WTO《政府采购协议》,开放政府采购市场以解决其国内需求不足问题。而开放政府采购市场对于中国来说，不仅意味着国内政府采购法规制度需按照国际惯例要求作趋同性改变，更牵涉到国内企业、产业、行业的“开放和保护”的权衡以及长期发展空间，同时也会带来国内政府采购活动的重新定位；我国政府采购政策目标的实现也将受到非常大的冲击；融入意味着机遇、更带来挑战。我国政府采购市场正式开放是大势所趋。从长期发展战略考虑，国内政府采购理念、范畴、规则的变革将非常重要，对监管部门、执行机构、采购单位都将是非常大的考验，种种不适应在一段时期内将会是常态。 \r\n 实现科学架构 促进内外和谐 \r\n 政府采购既与财政支出管理各环节相联系，又与社会经济发展大系统相衔接，政府采购的法律制度体系、采购活动监管部门、采购单位、集中采购机构和社会代理机构、政府采购评审专家、政府采购供应商以及关注政府采购活动的社会公众则是影响政府采购的因素。为了顺利实现政府采购的各项目标、充分发挥其职能，就需要建立“架构科学、功能优化、流程通畅、内外和谐”的政府采购运行机制，需要参与政府采购活动的责任主体科学配置人力、财力、时间和信息等资源，依法合规地开展工作，并接受法律、行政和社会公众的监督。针对当前政府采购领域存在问题，笔者认为需做好以下五个方面的工作： \r\n 尽快推动两法融合 \r\n 在立法及制度安排上，一方面要把《政府采购法》和《招标投标法》修改完善工作尽快提到议事日程上来，对内尽可能以一部法律规范来规制政府采购活动。在将要出台《政府采购法实施条例》和《招标投标法实施细则》内容安排上，一定要对准政府采购活动全局、要从国家发展大局和整体公共利益出发，不能以某一部门的职责为主制定，然后再进行相互弥补；要注重制度规范的整体系统安排，减少冲突和内耗，切实提高法律的适用性和指导性。另一方面要立足于保护国内政府采购市场的前提，利用好国内外“两种资源、两个市场”，按照WTO《政府采购协议》规则，充分吸收国外政府采购先进管理经验，建设和完善科学合理的政府采购制度体系，促进我国政府采购市场的有序开放，推动我国政府采购事业科学、规范、持续地发展。 \r\n 监管职责须厘清 \r\n 按照《政府采购法》规定，财政部门担负政府采购活动监督管理的主要职责，其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。财政部门依法对政府采购活动全过程进行监督管理，包括采购预算编制、采购计划审批、采购方式变更审批、采购活动相关信息发布、采购活动重要环节监控、采购合同备案审核以及资金支付等，同时对于政府采购执行机构履行审批、检查、考核职责。建议在财政部门原有监管范围基础上，扩展对公共采购的项目监管，加强统一监管，提升监管效能。对于政府采购相关部门权责的设定不得与政府采购监管主体权责相冲突，如建设行政主管部门只担负工程招标代理资格的认定，彻底消除分部门监管造成的缺位和越位的现象；同时要对暂无法律依据成立的招投标管理模式进行深入考察，吸收其积极性、合理性，但要摒除招投标管理局作为事业法人没有依法委托而承担行政管理权责的不合法行为。在政府采购执行层面，考虑公共性需求和政府行为外部性效应，要明确具有“公益性和非营利”特征的集中采购机构主渠道作用，各级政府行政机关、事业单位和社会团体组织，包括国有企业、公共事业单位，只要是使用国有资金、依法采购集中采购目录以内或限额标准以上的货物、工程和服务类项目，必须执行政府采购制度，并由集中采购机构组织实施。对于采购集中采购目录以外和限额标准以下的项目可以委托政府采购社会代理机构承办，以满足采购单位特殊性、个性化需求。 \r\n 主要环节管理须强化 \r\n 应对政府采购改革与发展的优秀经验进行继承和发扬，对于不能适应新形势新情况下管理节点上的问题，要抓住主要矛盾予以重点解决；同时对关键环节工作要建立常态化的督察、评价机制，确保政府采购整个系统正常运转并发挥最好的作用或处于最佳状态。具体到实践中，要围绕“资金监管和采购监管”两条业务主线，紧紧抓住“政府采购当事人、政府采购程序、政府采购信息和政府采购监督”关键要素开展监督管理工作，如：在政府采购信息发布上，一定要严格明确信息发布主体及职责、信息发布内容和渠道；在采购方式确定上，一定要事先沟通严把审批关；在代理机构监督考核上，一定要严格依照法定采购程序实施检查；对供应商违规违法及失信行为，一定要建立完善的惩戒制度依法予以处理。抓住监管的主要节点，就等于抓住了政府采购监管的“牛鼻子”，切实加大监管工作力度，从内部管理和外部约束两个侧面共同促进政府采购活动依法合规进行。 \r\n 优化流程 加强标准化建设 \r\n 立足政府采购职责要求，在财政部门内部实现预算编制、支出管理、政府采购、资产管理等环节的有机衔接和职能目标的一致性；在政府采购外部形象上，实现政府采购政策目标和政府采购活动绩效评价结果的一致性。并以“内外两个一致性”为目标，在“效率和规范”的双重目标驱动下，进行采购程序优化和流程再造：以规范采购文件格式为起点，开展采购对象标准化、监管标准化、程序标准化、文本标准化和评价标准化建设；以政府采购标准化建设为支撑大力推动电子化政府采购系统建设，创新政府采购工作手段和载体，推动政府采购工作科学、有序、良性发展，满足采购单位业务发展需要，实现政府采购经济社会效益最大化。 \r\n 建设高素质专业化人才队伍 \r\n 政府采购是一项复杂的系统工程,不仅涉及采购人、采购机构、供应商和社会公众等多方面利益关系,而且涉及复杂的法律制度、政策和采购专业技术知识。由此,要实现政府采购多目标、科学化管理，除建立完善的法律制度体系之外,还需要建设“熟悉采购法律制度、精通采购业务、能运用系统思维方式综合考察和处理问题并具有较高职业水准和职业道德”的管理人员和执行人员队伍。这对于提高政府采购质量和效率,实现政府采购科学化和规范化具有非常重要的现实意义。首先,要建立和实施全面系统的政府采购人员培训制度,形成定期培训,定期考核,优胜劣汰的培训制度体系；其次,要建立政府采购岗位责任制及执业资格制度，通过建立和完善岗位责任和执业准入方式,形成政府采购职业规范化机制，提高政府采购工作质量；此外,要探索和建立政府采购专业协会管理制度。在依法对政府采购活动进行行政管理和监督的基础上, 建立专门的政府采购协会, 维持政府采购市场秩序，维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益，加强政府和企业、社会之间的联系和沟通，加强行业规范和自律，提升政府采购的整体水平，促进政府采购事业持续快速健康发展。（作者孙友三系安徽省财政厅政府采购处副处长） |
