透视政府采购腐败症候 全程对症施治

　　政采反腐长效机制研究

　　编者按 2011年3月14日，国务院总理温家宝在北京人民大会堂与中外记者见面时表示，“当前最大的危险在于腐败。”而政府采购领域最大的风险防控工作，也在于反腐败。构建和完善预防政府采购腐败的长效机制，是政府采购必须完成的课题。为此，本报特开设“政采反腐长效机制研究”专栏，对这一问题进行探讨。欢迎广大读者积极参与讨论，当前稿件可围绕“政府采购能为三公支出公开做些啥”、“政府采购预算如何有效公开”等撰写，文章要密切联系财政工作和政府采购工作实际，理论性与可操作性相结合，有真实见地，文风活泼。

　政府采购中的腐败现象透视

　　腐败行为的表现形式

　　1.现金贿赂。即不法供应商往往借以信息费、赞助费、宣传费、劳务费、介绍费、服务费等各种名义送上现金，或者是可以直接到银行领取现金的信用卡，给采购人、采购代理机构、采购从业人员、采购监管部门等，以达到目的。

　　2.实物贿赂。即当一些政府采购权力人需要改善办公或个人的生活条件时，或者当政府采购权力人发生婚丧嫁娶等红白喜事时，或者当政府采购权力人发生购房、装饰新房等大事时，一些别有用心的供应商总会投其所好，以各种名义，给那些政府采购权力人各种实物形式的“好处”。

　　3.“交换式”贿赂。这实质上是一种变换了手法的权钱交易，政府采购握权者如果为供应商在政府采购交易中行方便，供应商就为其子女、亲戚朋友安排工作或提供其他变相方式的贿赂。

　　4.其他贿赂。又称间接式贿赂，是指除上述现金贿赂等三种方式以外的各种贿赂。如旅游贿赂、娱乐贿赂等等，不一而足。

　　政采领域腐败易发环节

　　1.需求确定环节。有的供应商得知采购单位的采购需求信息后，可能会向采购单位工作人员提供经济利益。比如赠送礼品礼金、折价商品、外出考察等，使采购单位在确定采购需求时，带有明显的倾向性和排他性，指定供应商和商品。同时，采购单位在委托政府采购代理机构组织采购时，会要求代理机构编制出带有排他性需求的招标文件，最终取得意向供应商中标的目的。

　　2.评标定标环节。供应商利用抽取专家的时间差或运用各种社会关系和信息资源，在政府采购评审前做评审专家的“公关”工作。投标供应商通过向专家评委打招呼、送礼、请吃饭等“公关”手段，让其通过资格审查并利用专家打分的权力，要求专家打“印象分”或“人情分”，从而影响评审资格和打分结果，获取成为中标候选供应商的资格。

　　3.采购方式选择环节。《政府采购法》里规定了5种法定采购方式，公开招标限额标准以上的采购项目必须采用公开招标方式采购，限额标准以下的采购项目，应采取别的非公开招标方式进行。而每一具体项目的非公开招标采购方式是由采购监管部门审批决定的，这一“审批”就成为腐败预警的关节之点。

　　4.信息发布环节。按《政府采购法》规定，政府采购项目信息要在指定媒体公开发布，如果采购代理机构或实行部门集中采购单位的内部监控制度不健全，组织项目采购的工作人员就会对该项目的采购信息不公开发布或者公开时间很短，而只暗中通知与自己有利益关系的供应商参与投标活动。

　　5.履约验收环节。采购单位与供应商合同履约过程中或采购单位验收采购项目中，供应商向采购单位工作人员行贿，就容易出现以次充好、缺斤短两、降低配置、降低服务等行为。

　　政采中腐败的主要“方式”

　　1.设“门槛”，在供应商准入上搞腐败。一方面，由于政府采购制度是一种规范的公共财政管理制度，这就决定了供应商，必须有一定的资格条件，必须符合《政府采购法》要求的几条基本要求，才能进入供应商库或参与某次具体的政府采购项目。而部分采购人、采购代理机构、设置针对性资格条件，限制或排斥非利益关联供应商的进入；另一方面，由于政府采购需求量大、资金量大，支付有保障，这就成了每个供应商都想得到的“唐僧肉”。特别是那些目前资质不够的供应商，为了发展自身，更想削尖了脑袋往里钻。为了进入政府采购市场，千方百计走捷径，不择手段进行贿赂。

　　2.定品牌，在商品要求上搞腐败。推行政府采购制度的一个重要目的，就是为了保证采购人能购置到称心满意、价廉物美的物品。这就决定了同一类型的产品，不可能全部符合采购人的要求，这样一些接受贿赂的采购人就会通过设定品牌，排斥其他供应商的产品。同样一些惟利是图的供应商，为了推销自己的产品，也会通过行贿等手段，冒充品牌，以达到推销自己产品的目的。

　　3.加条件，在评标定标上搞腐败。评标方法、评标标准或评标细则，这些都是确定中标、成交供应商的关键。而一些不法供应商为了使产品能通过评标程序，会利用行贿手段，串通采购人和评标专家，在评标方法、评标标准或评标细则上量身定做，设定条件，使其产品通过评标程序。

　　4.出难题，在商品验收上搞腐败。一些采购人和采购代理机构中利欲熏心的少数人，见中标、成交供应商在采购活动前期或验货前期，未对他们有所“表示”，或者“表示”不够，就在商品验收程序上设定难题，找种种借口为难供应商，其用意就是为了得到贿赂。

政府采购中腐败产生原因剖析

　　面对政府采购领域腐败行为时有发生的现实，笔者认为造成政府采购中的腐败问题原因复杂多样，这里面既有客观原因，也有主观因素；既有监管机制不健全的原因，也有当事人的角色意识淡薄的原因，以下予以详细分析。

　　采购制度尚不健全

　　政府采购领域腐败的滋生，除了有深层次的原因，也与正处在新旧体制转轨时期，市场体系发育还不够成熟有关，也有管理层面上的原因。一方面，政府采购制度建立时间较短，一些法律法规、制度规定尚未健全。如财政性资金建设工程的政府采购管理尚未开展，政府采购监督管理存在盲区；又如地方政府采购专家评委库容量有限、使用不科学等。另一方面，供应商对政府采购法律、法规等不掌握，对政府采购程序了解熟悉程度不够；个别专家评委、采购人思想不健康，采购代理机构内部管理制度不严密。同时，这也与行政干预经济现象的遗留存在等有密切关系。

　　采购环节存有漏洞

　　政府采购是按程序进行的，某个项目的采购过程可以按进行的阶段分“环节”。一个完整的采购项目大概分为以下几个环节：采购人业务委托、采购方式审批、信息发布、采购人落实需求、编写招标文件、抽取专家、评标办法制定、招标投标、专家评审、履约验收、资金支付、项目验收等。如果仔细琢磨，每一个环节目前而言都可能存在可钻的“空子”，这首先是制度上、人员素质的问题，同时也与外界环境、整个社会氛围有关。

　　评审专家职业素质不高

　　政府采购招标工作某种意义上说就是评审专家主导评标结果，评审专家工作质量不仅关系到整个招标过程的公正性，也关系到整个采购项目的质量。目前政府采购运行中往往表现出评审专家不专，职业素养不高，评标经验不足，法律意识淡薄等问题，这些问题必然会导致评审专家在评审过程中无法做到公平、公正打分，不能坚持独立评审，加之现有制度对评审专家缺乏有效的监管措施和问责机制，导致专家有权无责，甚至部分专家在评审中明目张胆地徇私舞弊，听从采购人的意见，与采购人、采购代理机构合谋腐败。

　　当事人角色意识淡薄

　　所谓“角色意识”，就是指政府采购当事人自身角色应遵守的行为规范。说到底就是经常反省和解剖自身，对正在做和将要做的工作认真想一想，自己是干什么的。应该找准定位，提醒自己从事的这项工作有怎样的社会和行为要求，逐步形成一种良好的工作自觉性。而现在有些当事人，经不起诱惑，私欲膨胀，违规违纪，失去社会和群众的信任直至违法犯罪，一个重要原因就是角色意识淡薄，不知道哪些事干得，哪些事干不得，没有负起政府采购工作应有的责任。政府采购当事人应该是什么样子呢？首先从性质上看，绝大多数是国家公务员，属于人民公仆的范畴。既然是人民的公仆，就应该全心全意为经济建设和事业发展服务，为国家和单位节约开支出谋献策。其次从具体工作来看，政府采购当事人承担政府采购信息的发布、程序的制定、需求量的审定以及货物、材料定价的指导和监管，是名符其实的“当家人”。再次从责任来讲，政府采购当事人一方面应当遵守职业道德，坚持诚信为本、操守为重的原则，认真执行有关法律法规，公开、公平、公正地办事；另一方面还应为国家、集体和单位着想，少花钱多办事、办好事，勤俭节约。因此，政府采购当事人必须公正廉洁、无私无畏，尤其是在市场经济条件下，政府采购当事人更应做到“常在河边走，就是不湿鞋”。

　　行政干预左右结果

　　有的供应商千方百计走“上层”路线，请个别领导干部，利用个别权力部门的影响和关系，向采购人或招标代理机构打招呼，用行政无形的“手”干预有形的政府采购市场。

政府采购中腐败的防治对策

　　完善制度保障机制

　　目前，应围绕政府采购腐败问题易发多发的重点领域及关键环节完善制度，推进制度创新，从制度上堵塞滋生腐败现象和不正之风的漏洞。以集中采购机构为例。集中采购机构，要增强自身整体免疫力，加大内部制约力度，通过形成相互协作、相互制约的内部运行机制，实现监督制约机制的最佳效能。还需要加强对政府采购活动过程的把握和管理，从政府采购的各环节上对腐败可能侵入的薄弱点进行防范。通过建立健全包括集体决策制度、项目责任制度、跟踪督办制度、采购文件复审制度、内部制约制度、外部监督制度、结算复核制度、业务公开制度在内的各项制度，来达到相互制衡、相互监督的目的，有效防止采购过程中可能出现的各类问题，促进廉政建设，提高拒腐防变能力，杜绝腐败的侵袭。作为实施政府采购的操作部门，集中采购机构要从根本上拒绝腐败，还要在增强内部工作人员自身免疫力的基础上，紧密结合工作实际，科学合理地确定内部职责分工，确保各项工作和各个环节的工作责任明确，一旦出现问题按规定直接查找到相关负责人，按责处置，从而强化了工作人员的责任意识与忧患观念。

　　建立动态监控机制

　　目前对政府采购活动的监督还仅停留在财政检查、审计和纪检监督几个方面，均属于静态监督和事后监督。今后应在完善的法律规范基础上，构建一个包括内部监督机制、外部专业部门监督机制和社会监督机制在内的全方位、多层次及对事前、事中、事后全过程的政府采购监督体系。一是各级财政部门的监督，侧重于对采购资金的使用进行监督，因为各级财政部门对政府采购项目的资金预算编制，采购计划下达和采购项目的执行情况，是财政部门的工作职能范围，对于重大采购项目要派员现场监督评标工作；二是各级纪检、监察、审计的监督，侧重于事中、事后监督，纪检机关和监察机关应派员全程参与监督重大政府采购事项，重点监督和查处供应商、采购机构工作人员、评审专家、采购人代表的工作情况；三是社会监督，聘请人大代表、政协委员和相关人士，作为政府采购工作的社会监督员，监督重大采购项目的采购过程，同时采购监管部门和采购执行机构要定期向其通报政府采购实施情况。

　　健全反腐倡廉教育机制

　　一是要加强对政府采购相关从业人员的思想道德教育。要重视并规划好对政府采购从业人员的思想道德素质培训，使采购人、采购代理机构、评审专家、监督管理部门等从业人员普遍受到培训，从而提高他们的持廉拒腐能力。二是要加强对采购人员的业务素质教育。采购人员不仅要熟悉政府采购的法律法规和政策，还需要懂得市场经济、财经、招投标、合同、计算机、贸易、商务谈判等方面的知识。三是要深化对政府采购人员的警示教育。

　　建立供应商廉政准入制度

　　供应商是政府采购的重要参与者，是市场行为主体，需要对他们的行为进行规范和引导。即建立供应商参与政府采购的廉政准入制度，让供应商在进入当地政府采购市场时，进行廉政方面的承诺，若通过商业贿赂行为而取得中标的，应追究其责任，终止其中标资格。并给每个参加政府采购项目的供应商建立廉政档案，将投标供应商平时政府采购廉政情况纳入档案管理，作为第二年招标时评标的依据，并定期向社会公布，招标采购单位就可以从内部堵死这个缺口。“黑名单”的公布能够对其他供应商起到警示作用。除此之外，建立“黑名单”登记制度，对有劣迹的供应商限制参与政府采购活动或清除出政府采购市场。

　　建立评审专家考核体系

　　一是加大聘请专家的工作力度，扩大专家的阵容数量，严格入库和日常监管；二是采购监管机构加强对评审专家业务培训，做到熟知政府采购制度、政策和工作程序，以全面提高评审专家队伍整体素质；三是加强评审专家的考核工作，对不能胜任本职工作或有失公允的评审专家，清除出评审专家队伍，保持政府采购评审专家的纯洁性；四是建立政府采购评审专家资格认证制度。实施资格认证制度，推行资格认证制度的目的，在于建立政府采购评审专家的标准和用人规范，解决评审专家的专业技术和业务能力的认定，提升政府采购评审专家队伍质量。

　　切实做到信息的公开透明

　　阳光是最好的防腐剂。公开透明的信息渠道，可以方便社会公众了解政府采购，实现良好的舆论监督。2011年3月14日，国务院总理温家宝在北京人民大会堂与中外记者见面时表示，“当前最大的危险在于腐败。而消除腐败的土壤在于改革制度和体制。我深知国之命在人心，解决人民的怨气，实现人民的愿望就必须创造条件，让人民批评和监督政府。”对于政府采购而言，能创造的最好的条件，就是切实做好信息的公开透明。当前最重要的工作，就是做好政府采购预算的公开透明。国家正在抓的“三公支出”的公开，都属于政府采购的范畴，政府采购应该在这方面有所作为。

　　（作者：湖北省荆州市财政局　郝宝芝 郑荆陵 曾凡俊）