欧盟绿色公共采购研究⑤ \r\n 在欧盟，生态保护的理念，环境保护法律法规的宏观政策目标与微观技术标准的最终结合，形成了其绿色公共采购机制。前者具有目的上的合理性，代表着未来发展的方向；而后者在实际操作层面允许各成员国公共采购机关为环保目的享有一定意义上自由的裁量权，表现为公共采购机关在决定是否授予政府采购合同时必须考虑以保护生态环境为目标的特定的评标、定标规则。这一机制实质上构成了欧盟的常规公共采购制度之外的附加规则，形成了新的、更高的公共采购市场的准入门槛。 \r\n 公共采购合同授予中的环保要求 \r\n 授予公共采购合同的一般规则 \r\n 1. 明确的授予标准 \r\n 确定合同授予标准（编者注：即评分标准）是整个合同授予过程的预先阶段，其目的是为了保证公共采购机关能够对所有的投标进行评估、比较价格，进而择优选出最佳投标提供依据。 \r\n 因此，欧盟公共采购机关应当预先确定授予公共采购合同的标准，并且及早对外公布。 \r\n 欧盟相关指令就此提出了两项标准，其一是选择最低报价；其二是经济上最具优势的报价。 \r\n 后者包含了确定过程中的其他至少两项以上的因素，目前欧盟指令所许可的这类因素有：质量，价格，技术价值，功能性特征，环境特征，使用成本，回报率，发货的日期及期限，合同履行日期。 \r\n 选择经济上最具优势报价的过程，实际上是对各种不同的授予标准进行比较，采用加减分值的方法，进而予以评估、取得最佳结果。因此，只有尽早对其予以明确并对外公布，才能保证投标人及早得知并按其要求编制标书。 \r\n 应当注意的是，各种授予标准必须满足以下两项要求：其一，不论在技术规范中如何规定，各类标准必须与合同标的具有关联性；其二，为了说明其性价比上的最佳组合，授予标准中的经济标准和质量标准必须能够得到证明（具体参见欧盟2004/18号指令第46条以及2004/17号指令第55条）。这说明并非要求每一个授予标准都必须具备确定的经济利益，而是从宏观角度考察，该标准（如环境标准）是否能够反映出最佳的性价比关系。 \r\n 2. 授予标准与技术标准的关系 \r\n 合同授予标准与合同技术标准之间存在着一定的内在联系。技术标准是为了说明合同标的在功能上应当予以达到的程度，公共采购机关对此有权提出更高要求，并对其超出的功能在具体的评估中予以加分。因此，所有的技术标准均可能演变成合同的授予标准。例如，在采购清洁设备时，对其在节能方面提出具体要求，即不得超过3000瓦，如果具备更好的性能，每降低1千瓦则予以另外加分。 \r\n 合同授予标准的适用 \r\n 欧盟2004/17号指令第46条以及2004/18号指令明确授权将环境考量作为公共采购合同的授予标准。这一立法性规定是根据欧盟法院的判例产生的，其基本规则源于1999年关于芬兰公交车采购的案例（具体参见欧盟法院编号C-513/99案件的判决）。具体的案情是1997年芬兰赫尔辛基市政府对其公交车的采购项目进行招标，合同授予的标准包括总价格、停车场的质量以及车辆的质量。加分标准中包括车辆尾气排放和噪音，并依据这一标准，将该项采购合同授予一家市政公交公司HKL，而落选的另外一家公司Concordia Bus则对车辆尾气排放和噪音标准提出异议，认为该项标准并不具备任何经济价值。因此，欧盟法院以及后来的欧盟2004/17号指令、2004/18号指令均对此项标准提出如下四项要求。 \r\n 1.授予标准须与合同标的具备关联性 \r\n 这一规则属于基本原则，因为授予标准的设立是通过明确合同标的，从而满足公共采购机关的需求。例如，在上述案件中，法院认为车辆尾气的排放及其噪音与公共交通服务（即合同标的）之间存在必然的联系。 \r\n 在另外的一个案件中，即Wienstrom（具体参见欧盟法院编号C-448/01案件的判决）案件中，欧盟法院却对合同标的做出了另外的解释，其中最大的变化是并没有采用与合同标的之间的关联性标准，而是采用了附加性标准，因为该案涉及的是能源采购招标，其中的一项标准单纯地考察可再生能源生产中的电力数量（需要指出的是，欧盟法院不仅承认采用可再生能源生产的电力的数量，而且还允许对其予以加分，从而构成评估最具经济价值标书的标准）。 \r\n 2.授予标准应特别规定且能客观确定 \r\n 欧盟法院依据先前的判例，强调授予标准属于针对相关产品的特别规则，应当专门予以规定，并且能够客观地予以评估。在1999年芬兰公交车采购案中，赫尔辛基市政府事先对外公告了关于车辆尾气排放以及噪音的附加分标准，即尾气排放低于4克加2.5分，尾气排放低于2克加3.5分，单车噪音低于77分贝的加1分。欧盟法院认为这一附加分标准符合特定性、客观性要求。在Wienstrom能源采购招标案件中（本案中，公共采购机关并未要求投标人说明其供应期限），欧盟法院实际上承认的是授予标准的明确性和可观性，即为了保证所有的竞标人有平等的机会，公共采购机关应当明确其授予标准，并以合理的方式告知所有的竞标人，或者保证所有的竞标人能够有效查询。 \r\n 3. 授予标准应事先公告 \r\n 根据公共采购指令的规定，公共采购机关应当在合同公告中说明其合同授予的标准，即是最低价格标准还是最具经济优势标准，如果属于后者，还应当在合同公告以及合同任务书中，对所有即将采用的授予标准予以说明。 \r\n 4. 授予标准必须符合欧盟法 \r\n 这一条件来自于欧盟条约以及欧盟公共采购指令，具体是指授予标准必须符合欧盟法的基本原则。对此欧盟法院专门强调了非歧视原则，认为这一原则在此构成了其他原则的基础，诸如服务自由、自由开业原则。例如在1999年芬兰公交车采购案中，争执的要点之一是授予标准的特殊性与歧视之间的区别，原告方的依据是当地市政府有意偏袒其下属的公交公司，因为该公司早已拥有燃气车辆，从而能够满足相关车辆尾气排放的要求。对此欧盟法院认为，该项标准只是授予标准中的其中一项，而且并非只有少数公司能够达到，因此不构成歧视。该案的判决说明判断是否构成歧视，必须全面综合考虑。 \r\n 引入生命周期概念 \r\n 不论合同标的属于哪一类，均以其采购价格作为对价。因此，在评标阶段，价格总是确定合同授予的决定因素。因此，有必要进一步解析这一价格的构成。因为，一般情况下这一价格往往是指采购价格，该价格体现于公共采购合同的授予过程中，并未涵盖该项合同标的的其他阶段即使用阶段和报废阶段。为了评估合同的总体成本，则应该对其各个阶段予以综合考量，采用产品使用周期的概念，从中得出该项产品或者服务的整个使用周期中需要进一步付出的成本，进而决定是否购买。虽然相关的特别技术规范难以穷尽，但其基本方法非常简单（Chartered Institute of Purchasing and Supply （organisme britannique）），即对其明显的，可测定的成本予以比较。一般包括以下三项：其一是采购成本及相关成本，包括运输、安装、调试等方面；其二是运行成本，特别是动力、易损配件、维修方面；其三是使用完毕后的报废成本。 \r\n 上述各类成本应当在合同评估阶段予以考虑，从而考察是否属于最具经济竞争力的投标。因此为了强调环保功能，必须考虑采购以后两个阶段的成本。 \r\n 引入总体成本概念 \r\n 不论是成本经济学，还是环境保护的基本策略，均可通过生命周期这一概念，在现实中予以证明，举例而言： \r\n 1. 考虑水与能源的节约 \r\n 公共采购合同环保的程度体现于其成本与效率之间提高的力度，最简单的方法是考核其在水、电以及石化燃料的消耗方面是否有所改善。这类能源的节约既能产生财政方面的效益，又能体现环保方面的效果。由于这类能源具有经济性，便于计算，因此欧盟将其作为合同授予的标准。从环保方面考虑，这一标准更是无可非议。 \r\n 2. 尽可能降低报废成本 \r\n 在公共工程或者相关大宗材料的采购招标中，常常忽视其报废成本。换言之，这类成本由于其长期性的特点，只有在特定时间方可明显表现出来。如果合同评估时未对这类因素予以考虑，可能为以后埋下隐患，造成难以想象的报废成本。因为，欧盟工程垃圾方面的法规非常严厉，从拆除到埋放都有严格规定。因此，公共采购机关应当尽可能对报废阶段予以规划，特别是旧建筑的拆除合同，不仅产生大量的建筑垃圾，而且还有例如石棉等危险物质的处理问题。公共采购机关应当就此问题要求投标商予以答复，诸如可能产生危险垃圾的总量及其处理的费用。在公路采购合同中，可以要求采用可循环材料，例如原有已经使用过的路面。这些方法不仅能够节约资金，而且有利于环保。因此，处理垃圾的边际成本能够予以计算时，则应当将环保方面的垃圾减少量转化为经济序列中的授予标准。 \r\n 合同履行条件中的环保考量 \r\n 公共采购合同的履行条件是指由公共采购机关提出的、投标标书必须完全遵守的条件总和。这类合同条件是从技术角度对合同标的进行的定义，属于投标书应当予以具体遵守的客观要件，除招标书允许的合同变更条款外，投标人必须对所有要求予以严格遵守。 \r\n 公共采购合同的履行条件构成合同的基本框架，说明了合同标的应当予以具体实施的方式。这类合同条件规定在合同任务书之中，通常，是由合同任务书中的特殊技术条款予以具体细化。因此，合同条件构成了合同标的的具体定义，例如，属于市、镇政府举办的学校中建造学生餐厅的公共工程合同，其合同条件则具体规定实施该项合同的方式，包括所使用的建筑材料，施工工期，建筑物的规模，等等。 \r\n 法国公共采购合同法典第14条规定公共采购人有权制定本质上属于环境保护要求的合同条件。即：“在制定合同履行条件时，应当寻求促进就业，特别是针对那些难以融入社会人群的就业问题，或者强调重视环境保护。这类条件不得具有歧视潜在投标人的效果。”这类合同条件的制定一般应当参照技术规范或者技术标准，允许以不同的方法规定在公共采购合同之中。 \r\n 合同履约的基本规则 \r\n 合同履行条件属于单独的程序，是指所有投标人必须予以满足的条件。因此，不应将其与技术规范、投标人遴选规则相混淆。例如不得在公共供应合同中将特殊的生产方式作为合同履行条件，或者在公共服务合同中将服务人员的特殊经验作为合同履行条件。但是，欧盟公共采购指令允许将其作为程序性问题予以规定，并在招标中对其予以明确提出。实际上，所有投标人均掌握其在合同中的所有相关义务，并据此计算出其报价。 \r\n 所以，制定合同履行条件的基本规则主要有以下三项：其一，合同履行条件必须与合同的实施具有关联性；其二，合同履行条件不得偏袒某一特定成员国的投标人而形成歧视；其三，在公共供应、公共工程的公开招标中，被授予合同的投标人必须遵守合同任务书中所规定的所有合同履行条件。 \r\n 以英国环境保护部（DEFRA）为例，所有在其管辖范围内工作的企业必须遵守其环保方面的规定，具体包括针对吸烟者的规定、垃圾分装方面的规定、泊车的限制性规定。总之，应遵守所有针对个人所规定的环保规则。 \r\n 工程、服务采购的合同履约条件 \r\n 适用于公共工程、公共服务采购的合同履行条件涉及以下方面： \r\n 产品及工具的运输包括：按批次将产品运往工地，并就地迅速予以发送；运往工地的产品必须采用可再利用的包装。 \r\n 服务合同履行方式：为了确定清洁产品的数量使用得当，应当明确其配方。 \r\n 已使用产品或者产品包装的清理：合同中标人对其采用的产品以及相关包装应当注重其可再利用性、可回收性或者可以以适当的方式予以清理。 \r\n 合同中标人的人员培训：相关人员应当具备对其工作在环境影响方面的培训，包括施工期间公共采购机关对工地的环保要求。 \r\n 货物采购的合同履约条件 \r\n 公共供应合同（即货物采购）的履行主要体现于货物的运送，作为绿色采购合同，其履行条件也主要是针对特殊的运送方式。其中能够改善环境影响的方法有： \r\n 要求按适当的数量发货，即为了减少运输对于环境的影响，应当集中发货，而不应小批量地发货；另外，可以明确规定每一星期或者每一月允许的最大发货量。 \r\n 为了减少交通拥挤，要求发货必须在交通高峰时段之外进行。 \r\n 要求供货商对其所有产品的包装采用可回收或者可再利用的材料。这一做法具有双重意义，既有利于包装的收集，又能减少产品的过度包装。 \r\n 考虑履约时运输的影响 \r\n 大多数情况下，合同履行条件可以专门针对发货的运输方式予以规定，当然不得就此形成歧视。在大型工程合同中，可以要求相关产品采用特定的铁路或者水路运输，前提是这一方式不得仅仅对某一特定的投标人有利，对其他投标人形成歧视，即该投标人是唯一可以采用这一方式而其他投标人被自动排除在外。此外，如果在运输的距离上，对其他投标人构成额外负担，也构成歧视。 \r\n 绿色采购是附加采购制度 \r\n 环保要求贯穿整个采购流程 \r\n 无论欧盟层次的法律制度（欧盟2004/18/EC号指令），还是成员国层次的法律制度（法国新的公共采购合同法典和法国法院的判例），就欧盟当今的法治的现状而言，在评定其公共采购合同的过程中应当纳入环境因素，具体分为以下几个阶段： \r\n 1. 确定合同标的阶段。自确定其需要时起，公共购买采购当局即处于主导地位，特别是在环境保护的预防方面； \r\n 2. 采购机关在制定合同条件方面具有充分的权力。这里是反向规定，即：一般而言，不得违反欧盟法中的基本原则和规则，具体而言，不得违反公共采购方面的具体规定； \r\n 3. 在竞标人遴选阶段的权力。只要能够证明其履行合同的能力并提供符合公共采购合同法典要求的文件，公共采购当局均可予以接受。 \r\n 绿色采购使采购门槛更高 \r\n 生态保护的理念，环境保护法的政策目标与相关技术标准的最终结合，形成欧盟当今绿色公共采购制度的框架，表现为公共采购机关在决定是否授予政府采购合同时必须考虑的、以保护生态环境为理念的、特定的评标、定标规则。 \r\n 这类规则的表象似乎仅仅针对的是环保产品，但其潜在的影响却很广泛： \r\n 其一，仅就产品而言，不仅在静态上提出环保要求，而且在动态上，依据相关产品在生产过程中各个环节的不同特点，提出相应的环保标准。 \r\n 其二，这类规则继续延伸到所有可能涉及的范围，简言之，是直接影响在其后履行采购合同过程中的具体行为。最后无论是公共供应中的货物，还是公共服务以及公共工程中的具体行为，无一不受制于生态环境保护法规的严格制约。因此，这一制度实质上构成了通常各国所熟知的公共采购制度之外的附加制度规则，形成新的、更高的公共采购市场的准入门槛。 \r\n 值得注意的是，欧盟层次上并未直接规定绿色采购制度，仅仅是提出发展方向，具体规范的空间留给各成员国。这样，了解、熟知其各成员国具体相关制度成为必然要求。此外，欧盟相关环保产品的法规、指令也并未直接纳入其公共采购体系。 \r\n相关链接 \r\n 欧盟的CE标志 \r\n 近年来，在欧洲经济区（欧洲联盟、欧洲自由贸易协会成员国，瑞士除外）市场上销售的商品中，CE标志的使用越来越多，加贴CE标志的商品表示其符合安全、卫生、环保和消费者保护等一系列欧洲指令所要表达的要求。 \r\n 在过去，欧共体国家对进口和销售的产品要求各异，根据一国标准制造的商品到别国极可能不能上市，作为消除贸易壁垒之努力的一部分，CE应运而生。因此，CE代表欧洲统一（CONFORMITE EUROPEENNE）。事实上，CE还是欧共体许多国家语种中的\\“欧共体\\”这一词组的缩写，原来用英语词组EUROPEAN COMMUNITY缩写为EC，后因欧共体在法文是COMMUNATE EUROPEIA，意大利文为COMUNITA EUROPEA，葡萄牙文为COMUNIDADE EUROPEIA，西班牙文为COMUNIDADE EUROPE等，故改EC为CE。当然，也不妨把CE视为CONFORMITY WITH EUROPEAN （DEMAND）（符合欧洲（要求））。 \r\n CE标志的意义在于：用CE缩略词为符号表示加贴CE标志的产品符合有关欧洲指令规定的主要要求（Essential Requirements），并用以证实该产品已通过了相应的合格评定程序和/或制造商的合格声明，真正成为产品被允许进入欧共体市场销售的通行证。 \r\n 有关指令要求加贴CE标志的工业产品，没有CE标志的，不得上市销售，已加贴CE标志进入市场的产品，发现不符合安全要求的，要责令从市场收回，持续违反指令有关CE标志规定的，将被限制或禁止进入欧盟市场或被迫退出市场。 \r\n CE标志是安全合格标志而非质量合格标志。一个带有CE标志的风筝，并不意味着能飞得好，而只表明该风筝符合安全规定。制造商或其代理商，或欧盟成员国的进口商必须对CE标志的正确性负责。CE标志是为官方的市场销售产品安全控制而设计的，不是为消费者制作的，也不是推销工具，因此不适合作为广告。（作者：杨蔚林） |
