中国如何应对《政府采购协议》这把“双刃剑”？

　　政府采购国际会议“2010年国际公共采购大会”（IPPC2010）于8月26-28日在韩国首尔召开。此次会议盛况空前，云集了54个国家和地区的450余名公共采购理论与实践专家及政府官员，是历届会议人数最多、规模最大的一次。国际关系学院吕汉阳博士受邀作为我国代表之一出席了此次会议。
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\r\n　　据吕博士介绍：本次会议围绕18个议题进行了深入的讨论。论题涵盖了近年来各国公共采购发展的最新情况与未来趋势，包括：公共采购比较研究、工程采购、国防采购、采购经济学、电子采购、采购评估管理、绿色采购、采购服务专业化、国际贸易与政府采购、公共采购法律问题、公共采购决策与程序操作、采购绩效、采购优惠问题、公共采购职业化、公共采购中的公私合作、公共采购的政策工具、供应链管理以及采购的透明度与量化。在国际贸易与政府采购这个话题中，中国何时、以何种开放程度加入《政府采购协议》成为各国专家讨论的热点问题之一。这一方面说明中国作为发展中的大国，对于世界经济的影响在进一步加强，另一方面也说明在应对《政府采购协议》这一重大问题上，中国面临着越来越大的国际压力。
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\r\n　　那么，《政府采购协议》究竟是一个怎样的协议？中国与这一协议又有着怎样的渊源？为什么说加入这一协议是一把“双刃剑”？中国又应该如何应对？带着一系列的问题，中国采购与招标网记者对吕汉阳博士进行了专访。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所 呂汉阳博士 

话题一．《政府采购协议》的来龙去脉
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\r\n　　《政府采购协议》的由来

　　据吕汉阳博士介绍，《政府采购协议》（GPA）是世界贸易组织（WTO）框架下的一项诸边协议，即世贸组织成员可以自愿选择加入或是不加入，其性质不具有强迫性。《政府采购协议》中的规则仅对加入者适用。只有加入《政府采购协议》，才能享受其权利，履行相应的义务。

　　《政府采购协议》和WTO下面的其他协议有所不同。 WTO协议本身是一个多边协议，或叫一揽子协议，包括《货物贸易总协定》、《服务贸易总协定》和《与知识产权相关的贸易协定》。一个国家在加入世界贸易组织后就会自动承认这三个协定。2001年中国加入了世界贸易组织，世界贸易组织有200多个成员方，承认三个协定的同时就意味者中国与其他成员方之间在彼此的市场准入上是互相开放的。

　　但政府采购协议（GPA），是一项“诸边协议”，它之所以被称作“诸边协议”是因为它不在WTO一揽子协议的范围内。如上所述，一个国家加入WTO就会自动承认三个协定，这三个协定所谈判的范畴是商业市场、贸易领域，解决的是商业市场的准入问题。但政府采购和商业买卖是不同的，政府采购涉及到国家安全和产业安全。所以《政府采购协议》不会因加入WTO而自动生效，是WTO下需要单独谈判的子协定。

　　鼓励发展中国家加入---《政府采购协议》的变化

　　为顺应国际贸易形势的发展变化，吸引和鼓励更多的国家和地区，尤其是发展中国家的加入，世贸组织政府采购委员会也在修改和完善这个协议的规则。争取兼顾发展中国家的利益，让更多的发展中国家加入到《政府采购协议》中来， 2006年12月，世贸组织政府采购委员会通过了对《政府采购协议》的全面修订，扩大了政府采购自由化的范围、消除了歧视性措施、扩大并澄清了发展中成员适用的过渡措施等。《政府采购协议》2006年修订版成为新成员加入谈判的依据。中国加入的谈判即以此为基础。

　　中国与《政府采购协议》的历史渊源

　　2001年中国加入世界贸易组织，在《中国加入WTO议定书》附件里，我们附加了一个承诺——在加入WTO之后会尽快启动GPA的谈判。由于中国的政府采购市场非常庞大，美国、欧盟迫切的希望敲开中国政府采购的大门，对中国启动政府采购协议的谈判抱有极大的期望。按照前副总理吴仪06年开始谈判的承诺，2007年12月27号，中国政府提出首份GPA出价清单。今年7月9日中国政府向世贸组织提交了上述修改出价清单。但这还不是最终的清单。由于清单所列之出价条款与欧美国家期望值相差较大，因此肯定还需要进行若干轮的谈判。

　　由此可见，从中国加入WTO开始，《政府采购协议》就与中国产生了渊源，并在其后的日子里逐步成为中国和世界关注的焦点。

话题二：应对《政府采购协议》这把“双刃剑”
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\r\n　　探究：GPA签署国有限之原因

　　（一）《政府采购协议》的自身问题

　　据呂汉阳博士介绍说：WTO有200多个成员，《政府采购协议》目前只有41个缔约方，包括欧盟和欧盟下属的27国，北美的美国、加拿大、亚洲的韩国、日本、新加坡，以及中国香港，中国台湾等。可以说，现有的《政府采购协议》成员中，还没有真正的发展中国家。大量的国家还不愿意过早加入。呂汉阳博士很形象地将其比作欧美国家为主的“发达国家俱乐部”。这也说明了欧盟和美国主导的这套政府采购的国际开放规则，文本本身的制定存在问题，并没有受到大多数国家的欢迎。虽然中国正处于启动谈判阶段，但像巴西、印度、俄罗斯等等发展中大国还没有主动进入的姿态。

　　也有一些发达国家拒绝签署GPA协议，如澳大利亚，他本身国内资源很丰富，但没有太强的工业制造业，很难走出去拿到别的国家市场上的订单。

　　尽管，世贸组织政府采购委员会也在不断地修改和完善这个协议的规则，但能否出现对发展中国家有实质性好处的规定，这是大家迫切希望看到的。

　　（二）实力不对等 国内企业很难在竞争中占优势

　　据吕汉阳博士介绍：根据《协议》，签署国必须开放国内的采购市场让其他签署国来竞争。在这种情形之下，国内产业无法被保障，这对于一些发展中国家的产业并非一件好事，因为有可能会将有发展前途的产业扼杀掉。

　　就拿我国来说，虽然在法律意义上我国并没有签署此项协议，但事实上政府采购市场早已开放。呂汉阳博士告诉我们：在某些领域和行业，比如医疗设备，从全球的角度来看基本就是西门子、强生、飞利浦等几家企业垄断了全球医疗设备的生产市场，在国内，多家医院使用的医疗设备80%以上都是进口的。理论上我们可以不采购国外产品，但由于自身的技术水平达不到要求，欧美的一些跨国大公司竞争力又十分强大，即使没有签署GPA协议，我们也只能选择进口产品。一旦国内的技术水平达到了要求标准，我们完全可以选择自己的产品。这有利于保护国内产业，起码留有法律余地，否则无法利用政府采购手段保护我们的优秀工业、产业，也就等同于丧失了一个很好的国内产业的政策调控工具。

　　同时，我们并不了解欧美国家关于政府采购的相关法律和要求。他们有一系列的非常完善和复杂的规定和限制，即使企业有竞争力都不一定能中标。这样必然导致我国企业利益受损，动力缺失。

　　反刃分析：中国对签订《政府采购协议》持谨慎态度

　　中国是发展中国家，同时是一个发展中的大国，政府采购市场非常庞大，2003年我们制定了《政府采购法》，目前市场还不规范，相应的法律制度并不健全。国内还没有改革好，又要加入GPA，对外开放，把国内改革和国际开放同时进行，不仅对于政府主管部门压力比较大，而且对于国内企业来说面临的国际化市场竞争压力也比较大。处理不好，会导致本国经济受到重大影响。

　　同时，随着近几年政府采购制度的改革，我们发展又很快，政府采购的规模增长加速，这就需要我们对自身和国际情况重新的判断和评估，要基于基础数据，国内刚刚开始改革，在统一数据方面还比较欠缺，不是非常完善。没有摸底大调查，没有一个统一数据作为支撑，目前我们加入GPA的利与弊到底有多少还不清楚，贸然做决策也是不合适的。

　　从吕博士的观点中不难看出，中国对于加入GPA的步伐还是有所控制的，是比较谨慎的。毕竟我们不能为了加入而加入，市场有序地、有成长性地开放才是有价值的开放。

　　正刃分析：加入《政府采购协议》的促进作用
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\r\n　　实际上，加入《政府采购协议》，不仅仅是市场开放的谈判，更多的是法律规则的调整和适应。呂汉阳博士介绍说：市场开放是其中一个重要方面，涉及到实质的经济利益的问题。同时从历史和长远的视角来看，中国政府采购发展的如此之快，是基于《政府采购法》与《招标投标法》的指导，法律体系的建设功不可没。而我们起草的这两部法律大量地参考和借鉴了联合国贸易法委员会采购示范法和WTO政府采购协议的内容。应该说，国内的政府采购市场对于加入《政府采购协议》是有一定的政策基础的。

　　国外的一些好的经验和规则对我们国内的政府采购有非常好的推进作用。当然要结合国情，不能盲目的照搬。如果我们能加入《政府采购协议》势必会更好的推动政府采购改革。一方面，GPA要求市场开放的谈判，另一方面，如果国内的相关法律与政府采购协议基本原则、要求相违背的必须修改，要顺应国际规则。

　　目前我们的政府采购改革进入了一个攻坚阶段，前面的改革是增量改革，比较好改，如今《政府采购法》出台8年了，遇到了深层次的问题，缺乏改革的共识和动力来推动下一步更深入的改革。而在国内改革动力不足的情况下，如果通过对外开放来促进国内改革也是一种非常好的方法和手段。例如2001年中国加入WTO，促进了政府对国家的行政体制改革，这一改革对中国市场经济的完善就有着非常积极地推动作用。
\r\n很显然，如果中国能尽快的加入政府采购协议的话，势必会推动国内政府采购的改革。从这个角度，我们也希望尽快融入政府采购国际体系。

　　中国政府采购市场的开放应渐进有序

　　中国加入《政府采购协议》的问题成为“2010年国际公共采购大会”（IPPC2010）上的一个热点话题，这已经反映出如何积极有效地应对加入GPA的问题，已经成为中国政府、中国市场、中国企业一个不可回避的问题。当前我们面对的已经不是要不要加入的问题，而是如何有效地加入以取得国家利益最大化的问题。

　　对此，呂汉阳博士提出一个观点：是否能考虑中国以一个较小的开放程度和范围取得GPA缔约方认可，尽快的加入政府采购协议。也就是在一定的范围内，先进行开放。通过一定范围的开放，我们可以学习先进的经验和规则，来推动国内政府采购体制的改革和完善。国内的体制越完善越规范越透明，不仅能使更多的国内企业能够成熟地应对国际化市场竞争，事实上也更有利于国际厂商来中国政府采购市场上参与竞争。同时，制度和规则的完善，才能为我们进一步扩大开放程度做好准备。这是一个良性的循环，通过这种循序渐进的试点、推广模式，也许我们能找到一个有效应对《政府采购协议》这把双刃剑的办法，使中国和世界都从共同的发展中受益。（文＼徐寜）