PPP操作中需跟上时代 区分对待

 近日从财政部获悉，2017年1月初，财政部曾分别致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监会2个部委，以依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为，“要求严肃问责，并按照《中华人民共和国预算法》的有关规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”，并将结果于2月3日前反馈给财政部。据悉，这是财政部首次公开披露出来的对于地方政府违规举债、违规担保行为要求问责的行为。
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    据悉，此次追责的直接导火索是在2016年下半年94号文对地方债务的核查。94号文也就是2016年印发《关于开展部分地区地方政府债务管理存在薄弱环节问题专项核查工作的通知》，并组织相关地区办事处对违法违规举债担保问题进行了专项核查。核查的主要内容是违规举债、政府出具担保函等。

    在2014年的43号文，也就是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。中国投资咨询有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁认为，自2014年43号文、预算法及2016年88号文出台以来，违规担保事件仍未能全面禁止。此次处罚的违规事项，究其根源是地方政府在资金使用方式方面的随意，及金融机构在资金供给方面的“循规”。自2014年预算体制改革开始以来，虽然国家自上而下力推规范举债、“以PPP模式加强社会资本参与”为基础设施及公共服务领域投资进行疏通引导，但金融机构对PPP模式的理解依旧停留在传统的“政府直接投资模式”的基础上，加之地方投资需求压力的增大，致使违规担保事件屡禁不止。

    中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监周良仪在接受中国采购与招标网采访时表示，财政担保、承诺保底收益、借道政府购买服务等现象在业界存在已久，此次重拳出击，为地方政府和金融机构均敲响警钟。从公布的文件来看，此次违法违规主要涉及：政府部门借用政府购买服务概念通过行业融资平台或社会资本，变向举债融资用于地方政府部门；违法违规由政府直接举债；违法违规由政府出具承诺、担保函以地方财政资金为地方融资平台公司提供担保。业内专家也指出实际上在实务操作中，需要区分不需要政府付费的特许经营类PPP项目与需要政府付费的其它PPP项目。对于前者，政府不实质性承担未来支付义务，确实不形成政府债务。对于后者，项目本身缺乏足够的未来收入现金流来偿还债务，政府承担确定的未来支付义务，毫无疑问，应当将其确认为政府债务。债务金额的计量，则需要考虑货币的时间价值与风险等因素，通过会计准则来明确。

    杨宁认为，此次处罚必将会对地方政府及相关金融机构起到警示作用，但除了进行相应处罚，更应该从制度完善及理念推广的角度予以关注。PPP模式虽然得到了国家各个部委的大力支持及地方政府的积极响应，但在项目实操层面及金融机构认知层面尚有待进一步完善、推广。在一定周期内，国家仍需依靠投资来确保经济发展增速的背景下，当“地方财政担保”这一过去长期有效的“旧规”违法成本高企，直接融资方式逐步发展，金融机构真正积极探索基于PPP项目的有限追索融资时，相信地方政府必将会选择合适的投融资模式，选择合规的投融资主体并提供真正合法的承诺。

    但是可以预见，国内PPP因此事件可能迎来更大的发展机遇，因为这是目前可以用的为数不多的融资渠道之一。