招标采购方案与PPP项目之间有何关联

                    合理设计招标采购方案，维护民企参与PPP项目的积极性

这个题目我们当时做的时候确实感觉到一定的难度，所以我在想要不要改题目，因为时间来不及，所以勉为其难说一说这个题目。今天来的专家大部分都是从宏观、中观的角度说了很多有关PPP的很经典的很值得去学习和借鉴的问题。作为PPP的咨询机构，想从一些具体的环节来解读一下P目前整体民营企业参与PPP的状况和现象，也就是招标采购环节。准备的时间有限，能力有限，如果讲不好，请大家多指正。

近年来国务院相关部委相继出台了有关允许鼓励和规范社会资本，特别是民营资本参与公共服务和基础设施建设的投资政策，要求在市场准入、金融支持和财税政策等多方面采取措施，为民营资本投资参与PPP项目创造条件。相关政策的出台大家也看到取得了比较显著的成效，民营资本参与PPP项目投资的信心和热情也在不断高涨。在PPP模式中，越来越多成为一种不可或缺的力量。同时我们也应该看到在PPP实际操作层面，民营企业仍面临着诸多现实的困难和障碍，一些地方和行业在观念上仍不能对民营企业一视同仁，甚至持歧视和排斥的态度。

在项目进入过程中，通过刚才提到的各种玻璃门、弹簧门等等门，将民营企业拒之门外，导致民营企业尚无法成为平等的PPP项目主体。上述情况的形成原因是多方面的，刚才各位领导和民营企业代表做了非常深入的分析，实际上是复杂和深层次的，我在这里也不去论述它。

通过结合我们国信招标实际开展PPP项目咨询服务过程中遇到的一些问题，着重从PPP项目招标采购环节介绍分析招标采购方案中可能影响公平竞争、挫伤民营企业参与积极性的因素，并对此提出一些不是很成熟的建议。

先讲一下PPP项目在招标采购过程中存在的一些主要问题。首先是在招标采购过程中资格条件设置过高，民营企业可望不可及。一些PPP项目超出项目自身的需求，在招标采购时出于不同的目的，设置各种不合理的门槛，客观上限制或剥夺了民营企业参与竞争的机会。一方面部分项目在资格条件和评标办法中，对投标人的资质、业绩、注册资金、企业净资产和企业规模要求过高，保险系数考虑过大。比如说对企业的建筑施工资质往往做顶格的要求，同时还要具备多项专业的资质。比如要求投标人具有与投资额相等的银行存款或者3A级的信用等级证明，对投标人的营业额提出了过高的下限要求，业绩，主要说的是工程施工业绩，也提出很高的要求。等等这些资格条件的门槛设置往往过高。

另外，部分项目在招标采购中可以说违规设定了一些苛刻的附加条件，极大的限制了潜在投标人，特别是民营企业参与投标的积极性。刚才有专家也提到，最近讨论比较多的云南的一个日处理1000吨生活垃圾焚烧发电PPP项目，要求投标人在报名以后5日内向当地的实施机构缴纳1个亿的履约保证金。我们分析，从程序上来讲，从保证金的性质上，从法律上很难界定。如果是履约保证金应该是在确定中标人之后签订合同以后再去收取，在还没有投标的时候就收取这么高额的保证金，显然跟现在现行的招标采购法律是有冲突的，更不要说金额这么大。一般小的企业估计就吓跑了。

举个例子，我们自己碰到的，在一个县里面做一个6000万投资的污水处理项目。在招标的时候要求投标人提交3000万的投标保证金，从金额上来讲也是违反了现行规定的。这些做法实际上把大部分有意愿、有兴趣参加项目投标的民营企业都挡在了门外。

另外在招标程序的安排上，部分项目尽可能的压缩背标时间，按照法律最低限制去设定背标时间，导致前期没有准备的投标人根本没有办法在这么短的时间内完成项目尽调、投资决策联合体的组建，包括融资方案的设计等等。基本上是要放弃投标机会。按现有《招标法》的规定，如果采用招标方式的话，从招标文件发出到结标最短的时间是20天，20天要完成一个项目PPP的整个投标准备，如果不是前期对这个项目有了解、有跟踪、有参与的话，相当难。如果采用现有的采购的法律，包括经营性谈判和磋商，可能时间会更短，如果这么要求的话，我们看到以后可能也不会去投这个标的。

这是从资格条件的限制上，第二是从评标办法和竞标变量设置上，有些设置的不利于民营企业的竞争，民营企业在部分领域和行业中标率是偏低的。当然原因很多，王教授也讲到了，很多原因引起。在招标采购过程中设置不合理也是其中的一个主要原因。

总体来看，如果目前单纯以项目建设融资为根本目的的去发起PPP项目的现象还比较普遍，按照这种思路很容易将PPP项目的法人招标理解为或等同于原来的工程负责融资的招投标或者采购，进而在招标采购总体方案总体设计的时候出现一些偏颇，对民营企业参与投标的中标率产生不利的影响。

比较常见的是评标标准总体设计相对简单，企业资信和报价基本为格式化的评比，技术部分着重评价的是按招标人给定的设计去编制施工方案和融资方案，而对PPP项目的另一方面比较关键的地方，像运营方案，相对的考虑的比较少。投标人如何利用专业能力，通过技术创新、管理创新和商业模式创新等等方式去提高PPP项目的产出数量，提高服务质量和效率，没有给予足够的重视。

其次在评标办法和竞标变量设置上存在需要完善的地方。很多PPP项目把工程造价的下浮率较大，包括融资成本、资本收益率，刚才两位说的都是建筑业的企业，这方面感觉不太明显。公共产品价格等等作为竞标变量，评标办法中往往又采用低价优先的评估办法，比较容易令同类的项目中标价格不断的走低。特别是个别地方政府比较刻意的追求低价中标的结果，比如一个地方最后中标的融资成本是银行基本利率，同一个省其他地方下次招标的时候自己设定的标准要求融资率要比基准利率下浮10%，作为政绩考虑或者作为政府取得的成效去对待这个事情的话，实际上对PPP招标采购的理解我觉得就显得片面了。这个结果对最终我们现在面对的恶性竞争实际上起到了推波助澜的作用，最终的结果还是加大了民营企业跟政府长期合作的风险。因为如果非要这样的话，最后的结果虽然短期是看着不错，但长期来说风险可能还是会暴露出来的。

个别地方项目磋商和合同谈判中，招标或采购人违规随意增加或变更招标采购中合同设定的关键条款，迫使处于弱势地位的民营企业或其他社会资本最终选择退出。以上的情况反映了目前招标采购环节中民营企业和民企资本面临的部分市场窘境，成因刚刚说了很复杂，前面专家也都做了分析。除了体制的因素，还有部分政府部门对采用PPP模式的主要目的和对PPP项目自身的特点理解不够有很大的关系。如果政府实施机构仍然以原有的投资建设和公共管理惯性思维对待社会资本，仅将PPP模式视为一种融资方式，不考虑如何利用PPP项目去提供质高价优的公共服务产品，不考虑PPP项目有其独特的项目周期和项目管理要求，很难打消选择民营企业和民营资本进行长期的PPP合作的这么一种顾虑和疑虑。民营企业普遍具有的规模相对较小、融资成本较高，行政资源少等相对的竞争弱势会被不断放大，其创新意识、经营理念、管理效率等相对竞争优势也就无法充分施展和发挥。

刚才讲的是目前在招标采购环节对民营企业面临的障碍和问题，下面结合我们自己的工作实践，对这个问题提几点建议。

政府和社会资本就具体的PPP项目的合作，最后要落实到各种法律合同的文件上。PPP项目的招标采购是招标人提出要约，政府做出承诺的和议达成构成。因此如何合理公正的设计PPP项目招标采购方案，与PPP项目的成功与否有直接的关系。建议在以下四点做出改进：

一是做好市场测试，为市场提供足够的项目可公开信息。可能部分项目给出的信息是不够的，如果不够的话，民营企业，包括投标人可能要去了解更多的情况，加大参与的成本，影响参与的积极性。

二是建议在招标采购过程中合理合规设置资格条件。刚刚对民营企业放开准入条件的行业不要有过多的业绩要求，对资产规模、财务状况的要求也不宜过高，应更多的鼓励PPP项目采取项目融资的方式解决资金问题，允许投标人提出合理可行的项目融资方案，体现自己的融资能力。对民营企业自身我们也建议多加强对招标采购法规的研究和学习，知道怎么去保护自己，知道自己的权益受到侵犯以后通过什么样的程序和方法提出来去保护自己。

三是在PPP招标采购的时候，要根据项目的特点去设定技术需求和评标办法，针对类似特许经营项目，提供新型公共服务的项目或者技术复杂、技术方案对运营影响大的项目，在招标采购方案设计时应考虑投标人对项目的建设和运营安排，要有更大的自主性以及发挥专业特长的空间。如果在招标过程中仅仅对公共产品的服务和产出考核方案做出详细规定，允许投标人从项目全生命周期的角度自行统筹设计建设方案、商业模式和运营管理方案参与竞标。在PPP项目采购评标办法中，尽量采用综合评标法，避免报价过低形成恶性竞争。

四是合法合理的选择采购方式。包括我们说的两标合一标的问题，到底两标合一标适合于什么项目，可能对于建设内容为主的比较适合，对于需要发挥民营企业创造力和方案设计等等的，如何你非要采取两标合一标的方式，他自己如果没有建设资质的话一定还要找一个联合体，实际上对整个项目的主导权和控制力是丧失的，可能对他来说也不是特别合适。包括两标合一标到底适用于《招标法》体系还是《采购法》的体系，我们也要做深入的研究。

上述我简单了做了一个汇报，也谢谢大家，希望各位专家和领导对我刚才的汇报提出宝贵意见，谢谢！