GPA与WTO：加入承诺有本质不同

中国加入WTO十周年纪念专题·GPA与WTO谈判对比

　　对我国加入WTO《政府采购协定》谈判的思考

12月11日中国加入世界贸易组织十周年高层论坛在北京举行，国家主席胡锦涛出席论坛并发表重要讲话。这是胡锦涛与世贸组织总干事拉米、联合国贸发会议秘书长素帕猜等步入会场。

        一国加入GPA后，货物贸易方面，关税不会进一步降低，非关税措施不会进一步取消；在服务贸易方面，原有的开放程度不会进一步扩大，现有的限制条件依然有效。政府采购开放的是机会，不是义务，“赔”或“赚”的概念在此并不适用。开放政府采购市场，并不等于将采购机会都拱手让给外国的产品和服务，外国产品和服务只是能够与中国产品和服务进行平等竞争，最终选择权仍在我国的各级采购机构手中。即使是关于政府采购体制，GPA也没有规定整齐划一的具体办法，参加方在符合GPA基本要求的前提下，可以按照本国国情建立和完善各自的政府采购体制。

    经过努力，我和张向晨同志完成了《中国加入世界贸易组织谈判历程》（下称《历程》）一书的写作。此书从起草到完成历时数年，最终得以在我国加入世界贸易组织十周年之际由人民出版社出版发行，是对我国加入WTO谈判的最好纪念。全书对中国现代史上这场历时最久、影响最广的国际谈判进行了全景式描述，是谈判人员对谈判历程的真实记录，同时也是今后类似国际谈判的重要参考。

    有人常把我国正在进行的加入WTO《政府采购协定》（以下简称GPA）谈判比作继加入WTO谈判后又一场重要谈判，我想大家读过《历程》之后，会感到加入GPA谈判固然重要，但从内容和影响上难以与加入WTO谈判同日而语，在谈判的积极性和主动性方面也存在巨大差别。

    我国于2007年12月28日正式启动加入GPA谈判，目前已经提交两次出价，年内还将提交第三次出价，但虽经四年谈判，出价水平仍与参加方的要价存在较大差距，与我国经济发展水平相距甚远。目前，谈判进入到实质阶段，开始触及国内政府采购体制这一敏感问题。如何在充分分析利弊的基础上，开展这一谈判，达到权利与义务的平衡，是值得我们认真思考的重要问题。

    正确认识我国加入GPA的“弊”

    目前，从中央到地方已经全面启动加入GPA的应对研究工作，但各部门、各地方对这一协定的认识仍然存在误区，研究方法和目的不甚明确，虽然收集了许多资料和大量数据，但由于缺乏有效数据分析方法而无法从中提取有用的信息。各种研究报告更多地强调了弊的一面，如加入GPA会危及国家安全、经济安全，会对产业发展造成冲击，会引起政府施政行为的骤变等等。在没有搞清GPA性质和缺乏有效数据分析方法的情况下，做出这种定性的结论，似过于草率。试问，如果加入GPA协定有这么多的弊端，那么WTO中的主要经济体为什么还要加入这一协定呢？对此，我们首先需要对GPA的实质有一个正确的认识。

    GPA的实质

    在《关税与贸易总协定》（GATT）和《服务贸易总协定》（GATS）中，政府采购的货物和服务是例外于国民待遇规则的。即在政府采购过程中，可以优先购买本国货物和服务。在20世纪70年代，GATT主要缔约方政府为了相互开放政府采购市场，达成了第一个《政府采购协定》，并于1981年实施。目前实施的《政府采购协定》于1994年达成，1996年实施，是WTO一项诸边贸易协定，主要目的是通过相互给予各自的产品、服务和供应商国民待遇，促进各参加方政府采购领域的开放。协定强调政府采购过程的透明度，规定了政府采购的具体实施程序，并制定了一套解决协定参加方之间争端的国际程序。对于政府采购的具体实施程序，协定只是提出了最基本的要求，因为各国的情况千差万别，所以协定并不要求各参加方采用同一套办法来进行管理，这与其他WTO协定的处理方式是一样的。
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\r\n 加入GPA承诺不同于加入WTO

    对GPA的实质有了准确认识之后，我们可以发现，我国加入GPA承诺与我国加入WTO承诺有着本质的不同。

    加入WTO谈判涉及一国的整个贸易体制，谈判议题涵盖货物贸易、服务贸易和知识产权，不仅要求降低关税、减让非关税措施和开放服务市场，还要求所有经贸法律与WTO规则相一致。

    而一国加入GPA后，货物贸易方面，关税不会进一步降低，非关税措施不会进一步取消，在服务贸易方面，原有的开放程度不会进一步扩大，现有的限制条件依然有效。即使是关于政府采购体制，GPA也没有规定整齐划一的具体办法，参加方在符合GPA基本要求的前提下，可以按照本国国情建立和完善各自的政府采购体制。

    加入GPA承诺的实质是，中央政府实体、地方政府实体、其他实体在进行采购时，对于达到一定金额以上的（门槛金额以上）的采购，需要允许GPA参加方的供应商参与竞标。而参与竞标并不一定意味着中标，更不等于一种购买义务。其他国家的供应商参与竞标需要克服法律、地理等诸多方面的困难，本国的供应商通常占有绝对优势。在GPA参加方中，最终采购外国产品和服务的比例一般只占10%左右，所谓开放只是提供平等竞争的机会。

    开放政采市场的实际影响

    关于开放政采市场可能引起国外产品和服务大量涌入从而对国内造成冲击的问题，需要先从我国政府采购市场的实际开放程度进行分析和判断。实际上，我们的开放度已经很高，我国正处于高速发展期，对于进口产品需求量很大。同时经过改革开放三十年的发展，我们的许多企业具有竞争力。因此，开放政采市场，并不等于将这些采购机会都拱手让给外国的产品和服务，外国产品和服务只是能够与中国产品和服务进行平等竞争，最终选择权仍在我国的各级采购机构手中。在货物方面，我国的产品具有较强竞争力，而真正需要使用进口产品的采购项目国产品也无法替代。在服务方面，由于提供服务受到地域和业态的限制，政府采购的服务只能以本地服务为主。在建筑服务方面，受到资质、建设成本和劳动力成本的限制，外国建筑服务提供商难以与我国建筑施工单位进行竞争。

    美欧要求我加入GPA的原因

    对于美欧要求中国加入GPA的原因，许多国内人士不理解，认为外方主要是为抢占中国巨大的政府采购市场。实际上，美国和欧盟早在我国进行复关谈判（1986至1994年）之时即提出这一要求，那时候中国的经济发展水平远没有现在高，政府采购体制还没有建立，美国和欧盟之所以提出这一要求一方面是想要进入中国政府采购市场，另一方面由于这种开放是双向的，中国加入后，即可将中国作为政府采购产品的来源地。因为就美国而言，根据现行法律，美国政府是不能从中国直接采购产品和服务的。我国加入GPA之后，就没有了这种限制，中国产品的价格低（至少比其他GPA参加方的价格低），从中国采购可以节省美国政府采购资金，同时中国可以扩大出口和吸引外资，这应该是一个双赢的结果。

    总之，对于弊的分析，应力求客观，分清本质，确定敏感领域，重点加以保护，这样才能化不利因素为有利因素，有利于调整体制，积极应对，更好更快地促进我国的经济发展和社会进步。

    充分了解我国加入GPA的“利”

    从GPA参加方加入该协定的经验并结合我国的实际情况分析，我们认为加入GPA有利之处在于：

    健全体制

    加入GPA将促进我国政府采购体制的建立和完善，对我国提高财政资金使用效率，促进经济发展，特别是中小企业发展、防止腐败、树立良好的政府形象都有着积极的推动作用。另一方面，目前我国政府采购市场实际开放程度已经很高，很多外国产品已经进入我国政府采购市场，在这样的环境下，我国企业已经具备很强的竞争力。加入GPA后，将有更多外国企业参与投标，可以降低采购成本，使政府部门获得更多的选择余地。

    促进出口

    加入GPA后，我国将获得进入美、欧等GPA参加方政府采购市场的准入机会。美、欧政府采购市场规模庞大，对于我国扩大出口和实行“走出去”战略具有积极意义。加入GPA后，我国将是第一个成为GPA参加方的主要发展中国家，而印度、巴西和越南等WTO成员由于不是GPA参加方，无法在发达国家的政府采购市场与我国竞争，我国企业竞争优势将更为明显。

    吸引外资

    参与美国政采活动的美国企业希望获得低成本的劳动力市场。加入GPA后，美国政府采购供应商可以把生产基地转移至我国，从而扩大我国的外国直接投资规模。目前，美国政府采购部分是通过“转换”原产地实现从中国采购产品的，即将在中国生产的产品零件转至第三国进行组装，从而改变原产地，以符合美国政府采购的有关法律规定。

外松内紧 做好加入GPA谈判

    对等承诺

    许多人将加入GPA谈判的难度与加入WTO谈判进行类比，大家读过《历程》之后，可能会发现这种说法有些言过其实了。我国加入WTO谈判，包括从1986年开始的复关谈判，前后进行了15年，除了政治因素外，谈判的内容和深度是制约谈判进程的核心要素，并不是有意“拖了”15年，其中的艰难程度是加入GPA谈判不能相比的。这是因为，在加入GPA谈判中，我们讨价还价的余地并不大。对于实体，中国政府的各个实体都是“明码实价”，不可能隐藏起来，对于门槛金额，各参加方的门槛金额大致相同，中国也不可能搞特殊。

    关于规模对等，政府采购开放的是机会，不是义务，各国经济规模大小不一，“赔”或“赚”的概念在此并不适用。加入GPA谈判强调的对等原则是指承诺范围中具体项目的对等，体现在门槛金额和实体范围等方面。

    比如说门槛金额，一方定得高，其他参加方对你适用的门槛金额也会同样高，高门槛金额意味着出价一方的产品和服务也失去了进入其他参加方市场的大多数机会。而且谈判的时候还需要在其他方面做出补偿，以换取参加方的同意。

    实体范围也是一样，如果中国开放的实体少，其他参加方对中国开放的实体也不会多，谈判过程需要费很大力气，却不能有效打开其他国家的市场，得不偿失。加拿大就是一个很好的例子，地方政府不开放，其他参加方也不对加拿大开放地方政府采购，失去了不少采购机会不说，在多边场合还经常被拿出来当“坏典型”备受指责。

    参与国际规则制定

    改革开放三十年的经验告诉我们，中国的发展不可能离开世界经济的发展，全球化是大势所趋。能否不断跟上世界潮流，是关系一个国家，一个民族兴衰成败的大问题。当初党中央、国务院作出加入WTO的重大决策，就是看到了世界潮流发展的大方向，就是着眼于中国未来的长远发展。加入GPA是我国政府庄严的对外承诺，不可消极应付，所作所为要与我国的大国形象相符合，做出的承诺要与我国经济发展水平相适应。

    考虑到国内体制调整的因素，对外谈判我们可以采取“外松”的原则。合理延长谈判时间，为国内体制调整创造空间。当然，这种“松”也要有分寸，并非拖延谈判进程。GPA参加方有望于年内结束新一轮涵盖范围谈判，中国再拖下去又将失去下一轮制定国际规则的机会。

    40字谈判建议方针

    而对于今后的应对工作，应当采取“内紧”的原则。目前的世界经济形势和我国面临的发展环境使得谈判已经到了时不我待的重要关头。因此，一方面各部门、各地方应按照GPA规则和其他参加方的承诺水平作为判断影响的基础，确定确需保护的敏感领域，结合GPA参加方对类似领域的处理方式，合理务实地提出谈判方案建议。另一方面，谈判主管部门应当抛开自己的部门利益，以国家利益为重，在更高层次上确定谈判原则和制定谈判方案。同时，充分利用加入前的时间研究出台扶持政策，尽快研究《政府采购法》与《招标投标法》的衔接及其与GPA规则一致性问题，积极进行体制调整研究，充分发挥政府采购的功能作用，不能坐失良机。

    多边谈判有自己的规律和文化，中国加入WTO已经整整10年，积累了一些多边谈判经验，培养了一些多边谈判人材，但是与其他国家，即使与印度和巴西等发展中国家相比，我们还差得很远，谈判经验仍需大量积累，谈判人材仍需大量培养，要学会按照“规矩出牌”，通过谈判进行沟通、澄清、交流和学习。

    综上，提出40字谈判方针，作为思考我国加入GPA谈判的参考：

    弊要讲透、利要讲够；合理务实、控制节奏；掌握分寸、积极应对；修改法律、调整体制；维护利益、争取权利。（作者：索必成  作者单位：商务部世界贸易组织司）