政府采购预算和计划研究之一：预算编制

　　政府采购预算和计划研究①预算编制

中央财经大学财政学院院长 马海涛　

中央财经大学财政学院副院长、副教授 姜爱华

　　政府采购预算是政府采购制度改革的产物。在传统的财政管理与政府资金采购的体制下，只有财政的资金预算，基本不涉及政府采购预算。正因为如此，政府财政资金用于货物、工程和服务的采购时，大都是按临时确定，即时确定就可以即时采购。而新型的政府采购制度建立以后，就产生了一个极为重要的管理程序，即政府采购预算管理。包括政府采购预算的编制、审批、批复、调整和执行等环节。将政府采购纳入预算管理的范围，在财政资金管理方面无疑是一个重大的进步，它包括采购的项目、数量、资金数额及其来源渠道，采购的时间与进度，应该确定的主要采购方式等。通过政府采购预算的编制与审批，可以全面反映政府采购的状况，促进政府采购管理与运作科学化精细化的实现。同时，通过编制政府采购决算，可以明确地反映政府采购预算的执行情况，进行绩效评价和监督控制。
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\r\n　　政府采购预算的内涵
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\r\n　　政府采购预算是指采购单位根据事业发展计划和行政任务编制的、并经过规定程序批准的年度政府采购计划。政府采购预算是事业行政单位财务预算的重要组成部分，它一般包括采购项目、采购资金来源、数量、型号、单价、采购项目截止（开工、使用）时间等。与之对应的政府采购预算管理就是国家依据法律、法规对政府采购预算资金的筹集、分配、使用所进行的计划、领导、组织、控制协调、监督活动。政府采购预算集中反映了预算年度内各级政府用于政府采购的支出计划，在一定程度上反映了事业行政单位的资金收支规模、业务活动范围和方向。
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\r\n　　政府采购预算又是财政支出总预算的有机组成部分，政府采购资金的来源为财政预算内资金和单位预算外资金。政府采购预算主要包括：经常性预算中专项资金安排的货物和服务项目以及建设性预算支出中的工程类项目。在财政支出中具体表现为采购支出。
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\r\n　　我国在2001年预算编制过程中，财政部要求中央部门试编部门政府采购预算。中央部门依据财政部公布的采购品目和实施政府采购的条件对符合条件要求的支出项目编制部门政府采购预算，并在预算执行过程中，根据部门采购计划进行采购工作。编制部门预算的单位，按照有关要求正式编制政府采购预算，并随部门预算一并批复。2002年所有行政事业单位和社会团体正式编制和批复政府采购预算。
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\r\n　　政府采购预算编制的意义
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\r\n　　编制政府采购预算，加强了对专项资金的管理，细化了支出管理，消除了分散采购中的一些弊端，促进了廉政建设。其意义主要表现在以下几个方面。
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\r\n　　1.加强了财政部门对专项资金的管理力度。以前，财政部门只偏重于经费的测算和分配，编制政府采购预算后，对资金的具体使用全过程可以进行跟踪监督，加强支出管理。
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\r\n　　2.提高了采购资金的使用效率。长期以来，我国对财政支出使用监管不够，经常发生采购单位截留、挪用采购资金的行为，无预算采购、重复采购、盲目采购、超标准采购等现象也时有发生，导致政府确定的目标难以实现，采购质量得不到保证，采购资金的使用效率低下，还容易滋生腐败。通过实行政府采购预算管理，进行预算硬约束，在规定金额内根据预算内容采购，确保采购项目按规定用途使用，提高财政资金的使用效率。
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\r\n　　3.健全了财政职能，细化了支出管理。过去财政部门对专项资金的分配环节重视，而对消费环节监督检查不够。通过编制政府采购预算，细化预算，强化约束，财政不再层层下拨经费到预算单位，而是直接拨付到供货商和收费部门，使财政支出管理向消费延伸，财政对支出全过程的管理成为现实。
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\r\n　　政府采购预算编制的原则
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\r\n　　1.法制性原则
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\r\n　　部门预算中编制的政府采购预算项目要符合《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》及相关的国家法律、法规，充分体现国家的有关方针、政策；此外，在法律赋予部门的职能范围内所编制的政府采购项目要符合财政宏观调控目标，遵守现行的各项财务、规章制度，要符合本部门的事业发展计划、职责和任务，预算年度购买支出增减要充分体现与国民经济和社会发展的一致性，要与经济增长速度相匹配。单位在编制政府采购预算时，要按照国家统一设置的预算表格、统一的口径、统一的程序以及统一的计算方法填列有关数字指标。
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\r\n　　2.真实性原则
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\r\n　　政府购买规模的测算必须运用科学、合理的方法，力求数据的真实、准确，购买支出要按规定的标准，结合近几年实际购买情况测算，不能随意虚增支出。各项购买支出要符合部门实际情况，测算时要有真实、可靠的依据，不能凭主观印象或人为提高购买标准。单位在安排政府采购预算项目时，要精打细算，不要盲目追求“超前”，贪大求洋，应在满足工作需要的前提下，适当超前，也要避免不考虑发展而导致项目刚投入使用即落后从而造成浪费。单位在编制政府采购预算时，必须将单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出形成的政府采购，完整、全面地反映在单位预算中，不得在预算之外，另留收支项目。
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\r\n　　3.稳妥性原则
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\r\n　　政府采购预算的编制要做到稳妥、可靠、量入为出、收支平衡。要先保证基本工资离退休费和日常办公经费等基本支出，再考虑福利，改善办公条件等更高层次的支出。单位的政府采购预算和单位的财务预算一样，一经批准，便要严格执行，一般不能调整。因此，单位在编制政府采购预算时，既要把根据事业发展需要应该采购的项目考虑好，还应该注意政府采购资金的来源是否可靠、有无保证，不能预留缺口。
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\r\n　　4.政策性原则
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\r\n　　各项事业发展计划和行政任务是国民经济和社会发展总体规划的重要组成部分，因此，作为事业行政单位财务管理的重要内容的政府采购预算编制，必须体现国家有关方针、政策。单位在编制政府采购预算过程中，应当以国家有关方针、政策和各项财务制度为依据，根据完成事业计划和行政工作任务的需要，正确处理需要与可能的矛盾，保证重点、兼顾一般，实事求是地编制预算。
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\r\n　　5.与集采目录编制相结合
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\r\n　　作为补充，还应不断提高政府集中采购目录的编制水平，促进集中采购目录在预算编制中的应用。目前集中采购目录编制不够细化且执行过程中贯彻不到位，不利于编制独立、统一的政府采购预算，也不利于对预算的监督。要以编制政府采购预算为契机，进一步做好集中采购目录的编制工作，科学界定目录范围，使目录的操作性增强。当今新产品、新技术、新的服务形式层出不穷，集中采购目录要及时更新，及时收入新的采购项目，跟上时代进步和科技发展的步伐，做到集中采购目录的编制同社会进步相协调。同时，在政府采购预算中采取各种严格措施，督促集采目录贯彻到实处。
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\r\n　　政府采购预算编制的内容
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\r\n　　1.需求确定
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\r\n　　政府机关、事业单位、团体组织编制政采预算的一个重要内容，是根据各单位履行职责的需要、准确确定单位采购的功能需求，具体包括单位的职能、任务定位、为完成这些任务所需的货物、工程或服务，所需求的种类、数量、技术规格、需要时间等。在确定需求的过程中，要求各部门准确确定必要功能，保障履行职能的需要，同时尽可能剔除不必要功能，减少不必要的开支并避免浪费。
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\r\n　　2.采购项目
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\r\n　　政府采购项目按当年财政部门公布的政府采购目录进行编制。政府集中采购目录是政府采购中需要重点管理的货物、工程和服务的归集，是预算单位编制年度政府采购计划的依据。具体分类如下：
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\r\n　　（1）货物类。一般包括计算机、复印机等办公机具，科研、教学、医疗用仪器设备，公检法等执法监督部门配备的通用设备和统一制装，办公家具、交通工具、锅炉用煤等。
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\r\n　　（2）服务类。一般包括会议、公务接待、车辆维修、加油、大宗印刷、机票订购等项目。服务类项目一般实行统一定点采购。
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\r\n　　（3）工程类。一般包括基建工程，修缮项目，财政投资工程项目中由建设单位负责采购的大宗材料（如钢材、铝材、木材、水泥等）和主要设备（如空调、电梯、消防、电控设备等）。
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\r\n　　3.采购估价
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\r\n　　所谓采购估价，就是对所需的货物、工程或服务进行的价格估计。采购估价需要处理好定价依据问题，一是以现时市场零售价格为基准进行估价，使产品价格保持在社会零售价格的平均水平上，这种估价方法会显示出较大的节约成果，但不利于对采购人在采购中形成降低成本的压力。二是以产品批发价格为估价依据，这主要是出于委托采购有较大批量考虑，这种价格估价能使预计的采购价格更容易接近实际发生的采购价格。同时，在估价中，要努力做到不要过高，也不要过低，要做好市场调查，尽可能贴合实际，面对瞬息万变的市场价格要尽可能有所预计，建立和完善应对价格变化可以调整预算的调整机制。
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\r\n　　4.数量、型号
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\r\n　　指各采购项目的计划采购量和配置标准。
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\r\n　　5.资金来源
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\r\n　　指单位用于政府采购项目的支出计划。一般包括：财政拨款，财政预算拨款中用于政府采购项目的支出；财政专户拨入资金，单位用存入财政专户的收入安排政府采购项目的支出；单位留用收入，单位用经批准直接留用的收入安排政府采购项目的支出；其他收入，单位用上述资金来源以外的资金安排政府采购项目的支出，包括：自筹资金、国家财政转贷资金、银行贷款、国际金融组织贷款等。从实际工作来看，单位的支出一般分为三大类：人员经费、正常经费和专项经费。
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\r\n　　政府采购的项目是货物、服务和工程，因此其资金来源主要限定在各项收入安排的公用经费和专项经费部分。按照我国部门预算编制要求，各政府机关、事业单位、团体组织的预算内资金和预算外资金统一安排使用，体现在政府采购预算中，同一项目的采购，无论是预算内资金还是预算外资金，其中各占多少比例都应该是十分明确的，最终纳入统一的政府采购预算，并且，要把政府采购中的资金落到实处，不能列出没有资金保障的欠账和空头采购标的。
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\r\n　　6.投入使用或开工时间
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\r\n　　政府采购的基本方式是公开招标，投入使用或开工时间，是政府采购项目通过招标或其他方式，获取货物、接受服务和工程开工的时间。
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\r\n　　政府采购预算编制的流程
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\r\n　　政府采购预算的编制是依托部门预算实行“二上二下”的基本流程，本文以中央部门政府采购预算编制流程为例予以说明。

\r\n　　1.中央部门政府采购预算总流程如图1所示。
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\r\n　　2.部门编报政府采购预算流程如图2所示。
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\r\n　　3.财政部审核上报政府采购预算的流程如图3所示。
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\r\n　　4.财政部批复预算的程序如图4所示。

　　政府采购预算编制的方法
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\r\n　　在政府采购预算的编制工作中，要充分借鉴和参考一些国内外已经比较成熟，并广泛运用的预算编制方法，提高政府采购预算编制水平。
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\r\n　　1.绩效预算
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\r\n　　绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到什么目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花多少钱，以及用量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成的工作情况。绩效预算是一种根据“花钱买效率”，而不是“买过程”的思想来设计的。是一种以效果为导向的预算，其原理可概括为：政府向公共部门提供款项是为了购买其服务。保证拨款使用的效果，制度设计中要做到这些：一是建立相应的效果指标，这些指标对于不同情况应当不同；二是要建立成本核算机制，使得部门提供的这些支出是有据可查的；三是要建立一个公开、公平、公正的指标考核体系，使得表现部门效果好坏的指标考核是有事实依据的。
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\r\n　　2.零基预算
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\r\n　　如果简单从字面来理解，零基预算就是在编制预算时，一切从零开始。严格说，就是编制预算时，对每个部门的工作任务全面审核，然后再确定各部门支出预算，再根据零基预算的指导思想，每个部门的负责人对未来预算年度中将做的事情进行验证，而不仅仅是修改上年预算或检验新增部分，他们必须重新验证每项工作计划，并测定不同层次服务所需资金。因此，所有的工作计划，无论是新的还是旧的，无论服务层次如何，都应当在编制公共预算时重新考虑。因此，零基预算的一个主要特点是编制预算时，不仅对年内新增任务进行审评，而且要对前年度形成的基数进行审评。
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\r\n　　3.设计规划预算
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\r\n　　设计规划预算是在一个预算系统中将长期的和短期的政策规划、预定年度期间预算成绩费用的计划和进度计划以及年度预算三者结合。将它们纳入一个全面的系统可以对政府需求提供明确分析，从而便于选择可使用的手段和成本。这个编制法包含了一个系列分析，如系统分析、成本效益分析等。依靠这些分析，这个编制方法可望在资金分配上更加合理，同时效率更高。
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\r\n　　4.滚动预算
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\r\n　　目前编制的预算大多为单年度预算，按照市场经济发达国家的经验，编制单年度预算往往难以满足现代预算管理的需要，一般来说要编制3～5年的滚动预算。滚动预算也称多年度预算，是编制部门预算的重要方式之一。最初编制时，向前做3～5年预算安排，之后每次编制时都往前滚动一年，并调整原预算中所剩2～4年的预算安排和内容。编制滚动预算有利于体现前后衔接、综合平衡的要求，从而提高预算管理水平。（作者：马海涛 姜爱华）