采购规模从1999年的500余万元扩大到2008年的8000余万元，杭州市西湖区的政府采购工作经过10年的探索与发展，在加强财政支出管理、提高财政资金使用效益、降低政府行政成本、促进廉政建设等方面起到了积极的作用。 \r\n但是，随着采购量的逐年增长以及采购范围的不断扩大，在政府采购具体实施过程中凸现出来的问题也越来越多。特别是与西湖区财政支出管理体制改革的其他两驾马车——部门预算改革和国库集中支付改革相比，目前，该区政府采购制度改革的力度、管理模式与财政支出管理的科学化、精细化和规范化要求还存在着一定距离。如何进一步规范政府采购行为、完善政府采购机制，节约利用财政资金，更好地为预算单位提供优质高效服务，并促进财政支出管理体制不断完善，是当前区级政府采购管理中亟须解决的课题。 \r\n当前区级政府采购中存在的问题 \r\n第一，政府采购的整体效率不高。 \r\n虽然10年来西湖区政府采购的整体规模是逐年增长的，但与整个财政支出盘子相比，2008年全区政府采购规模仅占到财政一般预算支出的6%，国内生产总值的0.22%,与国际一般水平的30%以及10%-15%相比,有着相当大的差距。虽然以上数据因取数口径不同可能存在一定的不可比性，但仍然可以看出区级政府采购规模占年度财政支出及GDP的份额明显偏低，结构比例不合理，一定程度上影响了政府采购效率的提高。 \r\n此外，从2009年的政府集中采购目录上看，西湖区政府采购项目主要集中在办公设备和车辆等货物购置，系统集成和网络工程，印刷、办公用房租赁、交通工具维护等少数服务以及分散采购限额以上的货物和服务上，而采购金额相对较大的药品采购和市政建设、环保绿化及农业水利工程项目，会议培训、公务接待及物业管理等服务项目却未纳入区级政府采购范围。 \r\n加之采购单位预算编制的计划性不强，使得集中采购趋向于集中的分散采购，这种带有临时性、随意性和盲目性的采购容易导致采购需求被人为分割，采购机构经常陷于重复的采购活动中，从而大大影响采购的时效。 \r\n第二，政府采购的电子化程度不高。 \r\n目前西湖区在采购需求流转阶段已基本实现电子化，采购单位不需要填写纸质的采购需求申请书，而是通过政府采购系统在网上申报采购需求，经过财政部门审批后，流转至采购中心进行采购。但在政府采购过程中更为重要的、同时也更为人关注的执行阶段却还未能实现电子化，均为人工操作。当初作为实现网络采购标志的政府采购专题网站（区政府门户网站上的子网站）除了发布采购公告和部分政策法规外，其他的采购信息几乎都没有。 \r\n由于不能随时查询、跟踪采购执行情况，采购单位始终觉得政府采购的过程还不够公开透明；对于采购中心来说，招投标文件的制作、专家的评审等采购活动中关键且重要的执行环节仍停留在人工操作的初级阶段，再加上采购档案的收集、执行结果上报等工作仍需借助于人力和纸质媒介等，造成采购的事务性工作有增无减，效率低下；对于财政部门来说，目前该区的政府采购系统游离于财政一体化系统之外，未能实现基础信息的科学利用、资源共享，不能与预算管理系统、国库集中支付系统以及国有资产动态管理系统等互相衔接起来，从而影响了财政部门对政府采购全过程的监控和监管效率。 \r\n这种本质上仍属于传统采购模式的半电子化政府采购，对用户的需求信息反应迟钝，不能随时满足各方用户的要求，还大大影响了政府采购的公开透明度、采购效益和效率。 \r\n第三，政府采购相关人的职责不清。 \r\n一是采购单位对政府采购预算的编制、采购货物的验收环节不重视、不完善、不规范。还有一些单位由于对政府采购的推行或多或少还有些抵触情绪，只要出现问题，即使是因其自身未认真进行验收而出现的货物质量问题，也一概认为是政府采购制度有问题，从而对采购工作进行指责，并以此为借口来规避政府采购。 \r\n二是政府采购的监督管理职能与操作职能未能完全实现真正意义上的分离，政府采购日常监督机制不够完善。采购监管部门在实践中参与具体项目操作的较多，从宏观上进行政策指导和监督管理相对较少。由于缺乏制度支持，监管部门从未对采购机构档案管理、人员考核、进入标准、规章制度建设、纠纷处理措施等内容进行过考核，监督制约机制不完善，监管措施匮乏。 \r\n三是长期管采复合运行而形成的习惯做法，使得部分集中采购机构的“错位”意识根深蒂固，外界对政府采购监管部门及政府采购机构各自具体的职责也仍然认识不清。 \r\n四是政府采购人员力量较为薄弱。整个西湖区专职从事政府采购工作的只有3人，要承担全区逐年增长、近亿元的采购业务。其中财政局从事政府采购管理工作(采购办)的只有1名工作人员，而从事政府采购操作业务工作(政府采购中心)的也只有2人。 \r\n完善区级政府采购管理的措施 \r\n西湖区的政府采购工作虽然起步较早，在财政支出管理改革上也下了些功夫，但却缺乏适合区级政府采购特点、完善规范的政府采购管理制度的支撑。 \r\n目前该区进行政府采购工作最主要的依据是区政府办公室于2004年发布的《关于进一步完善政府采购制度的实施意见（试行）》、区财政局于2005年发布的《关于进一步规范西湖区政府集中采购业务操作程序的有关规定》和《关于进一步扩大政府采购协议供货范围的通知》这3个文件，以及每年根据省市文件精神制定的集中采购目录。随着采购规模的逐年增加、采购范围的日益扩大以及财政支出管理改革的深入，以上几个文件依据已无法再起到对政府采购管理的指导引领及制度保障作用。因此，应结合西湖区的财政支出管理改革特点和政府采购工作实践，研究制定《西湖区政府采购管理办法》，明确政府采购管理部门及其管理对象的主要职责，并着眼于从以下几方面进行配套的制度建设： \r\n一是从理顺财政、监察、审计等部门和政府采购执行机构的职责入手，建立完善包括内部监管与外部监管相结合，行政监督、司法监督和社会监督相结合的多层次、全方位的政府采购监督管理体系。 \r\n二是加强政府采购预算管理、计划执行、政府采购交易监管、文档备案和资产管理等制度建设。 \r\n三是建立政府采购效益指标评价体系，完备预警机制。主要是建立政府采购结果评价制度和绩效评价体系，促进政府采购经济效益、社会效益、政治效益的全面提高。 \r\n四是积极推行协议采购，全面提升政府采购电子化程度，以信息化建设为抓手来创新政府采购模式，取得政府采购效率和效益的双赢。建议在确保网络安全的基础上，创新政府采购方式。 \r\n首先，开发建设网上招投标系统，方便采购人，缩短采购周期。最主要的是，采购监管部门和采购机构可以节约更多的时间和人力，把更多的精力放在政府采购的宏观管理和重大采购项目的采购组织上。 \r\n其次，对于采取协议供货的通用型商品，可通过准入制方式建立一个网上超市，凡能达到或更优于此次协议供货期间内相同采购标准的供应商，经审核后可进入网上超市,利用市场这只“看不见的手”有效降低采购价格。 \r\n再其次，对于非通用型商品的采购，应通过疏通政府采购信息共享渠道来取得集中采购的规模优势。尽快建立区域性乃至全国性的政府采购大市场，最大限度地实现政府采购的信息资源共享。 \r\n（作者：王瑛 单位：浙江省杭州市西湖区财政局） \r\n |
