唐涛：加快完善建设管理体系充分发挥招标投标作用

唐  涛
\r\n中水淮河规划设计研究有限公司总经理

　　《中华人民共和国招标投标法》实施近十年来，对于规范政府投资项目的管理以及加强造价、工期、质量、安全控制发挥了不可替代的作用，对于建设管理制度以及体系建设的冲击和完善起着承前启后作用。
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\r\n　　一、招标投标的积极作用
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\r\n　　《招标投标法》除了发挥上述显著作用外，归纳起来还有以下几点不可忽视的积极作用：
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\r\n　　一是促进了工程建设项目建设程序落实。招标投标是强调“规则事先确定”的一种采购方式。如何较好地实现“规则事先确定”，需要工程建设单位按建设程序落实建设项目，提供规则所需要的基本要素，才能使“事先确定的规则”能真正满足工程建设的需要。
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\r\n　　 二是提出了政府管理职能的规范化新要求。由于招标投标活动本身是一个程序性、规范性要求非常强的活动，同样需要政府监督活动程序化、规范化才能与监督对象的活动规律相一致，从而有效保证监督的效果。
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\r\n　　三是加快了新技术、新材料、新设备、新工艺的运用。建设单位通过招标文件载明的评标标准和方法确定中标人，评标标准中最具有可比性的是技术方面的标准，投标人必然要主动采用“四新”才能在竞争中脱颖而出。
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\r\n　　四是改变了建设各方责任关系。实行招标投标前，工程参建单位均直接对国家负责，建设单位对工程建设的总体组织职能的发挥受到了限制。招标投标后，招标投标双方都有自由选择的余地，使得责任关系非常明确，即建设单位对国家负责，其他参加单位在遵守国家法律的前提下，按照合同对建设单位负责。
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\r\n　　五是推动了工程参建各方信誉体系建设。“诚实信用”是招标投标成功与否的基础。有关招标投标的法律法规和制度即使非常缜密，但面对复杂的工程建设也难免疏漏。弥补疏漏的“万能胶”是诚实信用。招标投标对双方的“信用”均是一次考验、一次维护、一次检查。这些均需要进行信用体系的建设，信用体系的建立也进一步保证了招标投标事业的健康发展。
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\r\n　　六是增加了企业经营机制转换的紧迫感。招标投标为投标人提供了公平竞争的机会。在竞争的前提下，招标人遇到“合情合理”与“合法合规”相抵触时，更强调的是合法合规。这种情形也迫使投标人只有进行企业经营机制的转换，才能更好、更快地提高企业的竞争力,适应市场经济条件下“优胜劣汰”这样一种合法合规的选择机制。
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\r\n　　 二、完善建设管理体系
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\r\n　　招标投标法实施近十年来，也暴露出由于建设管理体制的不适应，影响了招标投标在工程建设过程中关键作用的进一步发挥，甚至造成对招标投标法以及配套规章的怀疑等问题。需要就以下几个方面进行改进：
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\r\n　　一是进一步完善和落实项目法人责任制。国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发[1999]16号）提出“建立项目法人责任制”后，至今缺少规范性的文件进行指导和管理，实际上也影响了责任制的有效落实。招标由项目法人负责，但实际上由于项目法人在整个建设过程中的责任与权利不明确和不落实，使得部分招标人敢于利用政策的漏洞和缺陷，将严肃的招标投标过程变成了一场儿戏。 
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\r\n　　二是进一步建立和完善建设项目投资构成。政府投资的建设项目通常对整个项目的投资构成采取所谓的“拼盘”方法，即各级政府按一定比例承担项目投资且往往由下一级政府组织实施。由于下一级政府财力有限等原因，无法兑现所承诺投资，甚至还想结余投资。往往通过招标一味压低工程投标价来确定项目承包人，这样的招标投标活动破坏了造价与质量之间有机关系，严重影响了工程质量。今后可以采取对建设项目进行任务分解，以任务确定投资来源。
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\r\n　　三是进一步理顺政府各部门监管关系和模式。对于招标投标活动的监管可以说是各部门都比较关心的，相关的规定和办法也比较多，但对于同样的事情往往部门与部门之间关系不清、理解不同、做法不同，造成招标投标活动当事人无所适从，影响工作效率，也降低了政府监管的权威性。
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\r\n　　四是进一步明确评标专家在工程建设中的地位和责任。应当在项目法人对工程建设负总责的前提下，明确评标委员依法对招标人负责，对招标人编制的招标文件负责。在此基础上进一步保证评标专家的独立性、公正性。为落实责任，可以考虑采取双评委制度或将评标过程采取一定的方式接受招标人和投标人的监督和质询。
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\r\n　　五是进一步理性推动“代建制”的实施和完善。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）提出 “对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。具体实施时，应当理性分类，不可一刀切。对于水利、交通、市政等行业长期以来已经实行的是一种代建制度，需要的是进一步完善。对于文教、卫生、科研以及政府非专业组成部门进行的工程建设，则应当加快推行力度。同样需要对于建设项目采取代建制后与建设监理制做进一步的研究，理顺关系，避免造成效率降低、责任不明确。
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\r\n　　六是进一步完善适用招标投标制的资金结算制度。《标准施工招标文件》存在的一个重要和明显缺陷是对于政府投资项目的资金结算程序不十分明确，这一定程度上造成招标投标双方对政府投资项目合同管理的执行力度和权威性产生怀疑。由于招标投标过程本身实质性是签订合同的过程，但合同执行过程可以预见的不严密性，也就影响了招标投标的严肃性。
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\r\n　　实践证明，招标投标法的颁布和实施已经对工程建设产生积极影响并发挥了重大作用。但该法的作用仍然没有得到充分的发挥和显现，要改变这种现象，需要加快完善建设管理体系，让招标投标有更加适合的建设环境，能进一步发挥更大的作用。