张利江：当前中国招投标行业存在的问题和改善的办法

张利江

上海宝华国际招标有限公司总经理

　　近几年，我国的招投标市场得到了蓬勃发展。招投标在社会经济活动中起到了显而易见的作用，但是也存在许多问题。本人结合在招投标领域离线研究和在线操作的九年工作经历，对此作初步梳理。

    一、招投标领域存在的问题

    （一）招标人的问题

    一是推行招投标的力度不够：没有从管理角度分析招标的好处，仅仅将招标视为反腐倡廉的需要或国家法律法规的强制性要求。二是将必须招标项目化整为零，或以其他方式规避招标。三是邀请招标比例过高。四是虚假招标，事先已经确定了中标人，走形式。五是以不合理条件限制、排斥潜在投标人。六是未按评标委员会推荐中标候选人的次序和规定确定中标人或在评标委员会推荐名单以外确定中标人。七是选择“听话”的招标代理机构或自行招标。

    （二）投标人的问题

    一是围标、串标。二是以行贿手段谋取中标。三是中标后降低标准，偷工减料。

    （三）招标代理机构的问题

    一是部分招标代理机构为获取业绩、保住资质，超限额降低服务费率，甚至靠行贿等不正当手段承揽招标代理业务。二是变相牟利：过高收取招标文件费用；通过保证金超比例收取、延期退还等手段谋取利息收入。三是未在政府指定的媒体上发布招标公告，或公告时间和内容不符合相关法律法规规定。四是泄漏应当保密的招投标信息。五是评标委员会的组成不符合相关法律法规的规定。

    （四）监管方面的问题

    一是多头管理，同体监督。招投标的管理部门众多，管理口径和规则不统一，缺少总体监督管理机构。各行业和产业项目的行政主管部门同时负责招标投标活动的监督执法。二是监管错位。监督管理部门不履行或不正确履行其监管职责的现象较多，部分地方监管主体责任不明。三是领导人员干预或操纵招投标。四是保护主义盛行，排斥外地或外系统的投标人。五是缺少对招标代理机构的有效监管。招标代理机构水平差别很大，“劣币驱逐良币”的现象较为严重，有些甚至沦落为虚假招标的合法嫁衣，而且对违规的招标机构处罚力度不够。

    二、招投标领域存在问题的原因分析

    （一）招标人违规原因分析

    一是所有者缺位。民营企业花自己的钱，因而对招标采购认同度高；在国有企业或公共财政资金项目上，由于招标人不是真正的主人，又缺乏有效监督机制约束，容易发生违规情况。二是部分招标人违规操作的动机。中标人承诺为单位提供好处；中标人答应为个人提供好处。三是部分使用公共财政预算资金的项目，出于预算机制考虑，会利用项目创造更多更好的“效益”。四是招标人敢冒风险的原因：一是监督管理薄弱；二是招标比不招标风险小的多；三是有招标代理机构作合法嫁衣或挡箭牌。

    （二）投标人违规原因分析

    一是招标人不想真招标，投标人相应配合。二是受中国的传统商业文化影响，投标人习惯通过与政府官员或项目单位主管领导的“交往”来影响定标。三是市场领域对失信行为的惩处很弱，失信成本几乎为零。

    （三）监管部门

    一是各部门分散监督管理，缺少一个综合监管部门与执法主体。国家发改委除了指导和协调全国招投标外，并不是全国综合监管部门。此外，监管部门对本行业招投标活动既管理又监督，有的还是招标项目的实施人甚至招标代理机构的上级单位。这种体制设计，一开始就少了一个“头”，这是导致全国监管机构缺位的根本原因。二是行政主管部门监督错位。遇到投诉能推则推，推不过去则尽量保护招标单位或招标代理机构；对招标代理机构的资质管理却又甚感兴趣。

    三、对招投标领域的改进建议

    （一）成立综合监管机构，改善监管方式

    成立一个统一、独立、权威的综合监督管理机构，明确其为法律责任监督主体；调研、总结、推广当前各单位在执行相关法规中的最佳实践；将招标项目具体环节审批改为后备案审查并赋予投标人直接起诉权；监管机构对招标项目进行抽查；投标人凡发现招标人或招标代理机构损害其合法权益的，即可上诉人民法院主张其权利，无需经监管机构层层审核。

    为此，建议研究组建综合监督机构，直属国务院领导，独立运作。地方政府则可由行政区域的监督部门牵头组建招标投标管理办公室。该类综合监督机构，一是可以打破行业壁垒；二是可以实现资源共享。地方政府可以先行试点。

    （二）推进全流程网上招投标公共平台建设

政府的职能之一是提供公共服务；采购信息的共享对招投标又尤为关键。当前的行政监管体系和各部门的信息孤岛无法实现价格信息的共享，难以发现通过充分竞争后的资源配置价格，也难以发现串标、陪标等违规行为。目前，建立统一的全流程网上招投标公共平台适逢其时。利用电子化、信息化、网络化管理手段，实行系统化管理，保障投标、开标和评标环节公开公平公正。公共平台的搭建可参考以下架构：

    （三）开展招投标诚信体系建设

    政府监管部门应加快应用信息技术，在各系统市场诚信记录联网的基础上，整合央行、工商、税务、海关、检验检疫、公安、法院、财政等部门以及金融机构、公共服务机构掌握的企业信用数据资料，积极推进部门之间市场诚信记录信息共享，供招投标各当事人使用，逐步将其纳入全国统一的企业信用信息基础数据库，以减少或遏制投标人提供虚假信息。建议政府监管机构应推动建立实施评价体系，请独立第三方全面测评。