政府采购评审专家管理亟待“破题”

    目前，对于评审专家管理，行业内究竟有哪些突出问题，又有没有行之有效的化解方法呢？

\r\n     评审专家管理很头疼

　　难题一：权责不对等 给公正评审埋隐患

　　近日，一则名为《财政部首次处罚4名评审专家》的新闻在行业内引起轩然大波。4名评审专家在参与某国家机关政府采购项目评标时,对两家供应商投标文件中完全相同的应答内容，却打出了迥然不同的分数。在受到供应商质疑后，4名专家仍然坚持己见，维持原评标结果。财政部介入调查后，认为4名专家在评标过程中有明显不合理或不正当倾向性，遂给予了警告的行政处罚。

　　在专家评审环节，类似这样的评审不公事件并非少数。评标过程中，评审专家成为供应商“生杀大权”的掌控者，其直接决定了中标（成交）供应商的最后归属。然而，在享有如此重大的评审权力的同时，专家所承担的义务却寥寥无几。权责不对等已经成为滋养评审专家不公评审的一张温床。“权责不对等问题不解决，评审的严肃性、公正性就永远也得不到有效解决。”江西省九江市财政局政府采购办公室主任胡太云一针见血地指出了专家权责不对等的症结所在。

　　权责对等缺少操作性依据

　　作为政府采购制度的衍生品，政府采购评审专家管理是伴随着政府采购制度的发展而逐步发展的。我国对评审专家的规范之旅起步较晚，对评审专家可操作的规范性文件并不多。

　　《政府采购法》中没有一条关于规范评审专家行为的条文。《招标投标法》第四十四条虽规定：“评标委员会成员应当客观、公正地履行职务、遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任”。但对这个“个人责任”如何承担问题，却明显感觉没有厚重力量的支撑。

　　我国对评审专家真正意义上的规范性文件应该是财政部与监察部2003年11月17日出台的《政府采购评审专家管理办法》，但该《办法》对专家所承当的责任规定得比较宽泛，对专家违规行为的处罚只限于“通报批评”、“一年内两次通报批评或不良记录的，取消一年以上的评审资格，累计三次以上不得再从事评审工作”，最重的一条处罚是“应当承担经济赔偿责任，移交司法机关追究刑事责任”。据了解，针对“经济赔偿”一条，迄今为止，我国尚无一例这样的处罚先例，足可见其在实践过程中的可操作性。

　　责任无从追究

　　“评审专家权力太大，但责任却太小。”采访中，类似这样的感触，不少监管部门都有提及。按照《政府采购法》规定，评审专家由财政部门管理，但对如何增强评审专家的责任感，财政监管部门时常感觉无从下手。

　　谈及权责不对称问题时，河北省廊坊市财政局政府采购办公室副主任曹宏显得很是无奈，“专家参加评标，一次就那么200元、300元，人家怎么可能去承担什么责任。就是现在没什么责任的情况下，专家都很难请，再过多地去强调责任，恐怕就更没人愿意参加评审了。”曹宏略显沉重地告诉政府采购信息报记者。

　　同时不少业内人士指出，专家的责任认定是一个很难判断的问题。出了问题，专家的说法有很多，很难判断其中是否存在主观故意。如对招标文件，专家一句“我没看清楚”或者“我之前是这样理解的，没想到它要表达的是这个意思”。对这样的说辞，你很难去追究他过多的责任，充其量也只能谴责谴责他的责任心、职业道德。

　　权宜之计加强制衡

　　权责不对等直接导致了专家在评审过程中严肃性不够，随意掺杂自己的主观臆断，对中意供应商刻意、无原则倾向。对于专家的这些行为，有没有一个有效的制约举措呢？业内人士普遍认为，就目前我国现有评审专家管理体系、法律依据来看，要实现完全意义上的权责对等还不现实。

　　目前，政府采购评审专家一般都有固定的职业和单位，其所从事的评审工作带有“兼职”、“业余爱好”的性质，评审专家管理缺乏正规的“职业化”运作。同时在法律层面上，尚没有细化的操作性文件出台，在这样的情况下，要实现权责最大程度的接近，只有引入对评审专家的监督、制衡、考核、奖惩、退出机制，尽可能地缓解权责不对等问题。如财政部门可以授权采购代理机构对评审专家的评审过程和结果进行审核，防止评审专家滥用自由裁量权。同时，财政部门还应建立起系统的评审专家考核机制，对一些在评审过程中不负责任、胡乱评审的专家坚决清理出“库”。此外，还应细化对评审专家违规处罚情形的认定，对违规行为，加大处罚力度，对号入座，不得姑息。　　难题二：缺乏统一报酬标准 穷地方专家难请

　　评审专家报酬问题也是如今制约政府采购评审事业发展的一大障碍。目前，不少省市都已经实现了评审专家库共享，专家的目录共享却时常由于评审报酬的差异很难实现真正意义上的共享。现有的评审专家报酬，省与省之间有不同的“省情”、市与市之间有不同的“市情”、县与县之间也有不同的“县情”，由于多种行情的并存，使得一些经济落后，给不起评审费用的区域往往成为专家不愿踏足的“冷漠地带”。

　　报酬标准五花八门

　　“你们那的专家费用给多少？我们市200元/天。”“你们比我们好多了，我们那只有100元/天”，“你们100元还想请专家，我们给300元 /天，好一点的专家都不愿意来”……在不久前的某省全省政府采购工作会议上，与会采购监管部门针对专家报酬问题展开了深入探讨。在评审费用支付上，行业内的标准五花八门。“我们的标准一般是一个上午给200元，超过一个上午给300元，如果评到了晚上就给500元。”河北某市的采购监管部门工作人员如是告诉政府采购信息报记者。同一个省里，各个市之间的评审费用不尽相同。省与省之间也有明显的差距，在经济较发达的地区，评审专家费用相对较高。在某些省里，评审专家费用500元/天是比较正常的，而一些经济落后地区，200元是正常值。

　　不仅初评费用存在差距，在遭遇质疑投诉，需要复评时，专家享受的待遇也不尽相同。某市采购监管部门在接受采访时就表示，该市对一些要复评的项目，有时是没有专门安排经费的，很多时候就是在一块儿吃个便饭。而不少地市也反映，自己所在的区域在遭遇复评时，专家的费用参照初评时的付费。

　　贫困地区不受专家待见

　　结合“省情”、“市情”、“县情”，对专家的评审费用区别对待，原本也合情合理，无可厚非，但这种区别对待，却在一定程度上造成了另一种后果 --经济贫困的市县常常遭遇请不动专家的尴尬。在一些经济贫困的市县，采购规模小，采购项目少，专家少，这样的“三少”市县在评审环节常常需要借助外来的力量来评标，但在评审费用上又相对拮据，使得专家根本不愿意到这些区域。

　　“我们局里给的财政经费很少，每年就一两万元，给区县的培训宣传册都要省着印。过多的专家费用付不起，基本的标准是100元/天，我们还要专门派车、派司机接送，由于路途近，市内的专家还要好请些，碰到一些比较生僻的采购，需要请市外的专家时，费用太低，又长途劳顿的，人家根本不愿意来。”某市政府采购监管办公室主任如是介绍了自己在请专家环节的头疼事。

　　评审报酬呼唤省际统一

　　“我们以前的评审费用一直是200元/天，最近两个月，在采购办的一再要求下才有所增加，现在的标准是300元/天，和周边的几个地市相对持平了。这样我们的工作要相对好做些，在请一些市外专家时，要相对容易些。”某市采购办主任这样说道。他建议，在评审报酬上，国家应该出台相应的规范举措，以省为单位，专家的评审费用应该统一标准。专家库既然实现了资源共享，待遇标准上也要相对统一。

　　对此观点，曹宏表示赞同，他认为，在目前评审费用没有行业标准的情况下，评审报酬确应有一个统一标准，但全国一盘棋的统一肯定不现实，以省为单位要相对合理些。但在省内，也不能无论好坏，实行绝对的统一。应通过对评审专家的考查，将其级别按初级、中级、高级这种类似职称的方式予以划分，级别越高，报酬越高。同一级别享受相同报酬。

　　同时不少业内人士建议，现行政府采购评审报酬还应该做适当提高，《政府采购评审专家管理办法》明确规定评审专家在政府采购活动中享有“按规定获得相应的评审报酬”的权利。但我国现行的政府采购评审标准普遍低于其他行业评审标准，使得真正有水平的专家不愿意参加评审。同时现行的付费标准与专家的重要地位也存在一定的不协调因素。评审专家从事和参与政府采购活动，并不仅仅局限于评审工作，还涉及后续对一些质疑投诉问题的解决，评审费用的支付应与其担负的责任成正比。　　难题三：做法各异 评审费用究竟谁来付

　　《政府采购评审专家管理办法》第十五条规定：评审专家在政府采购活动中享有“按规定获得相应评审劳务报酬”的权利，然而在实际工作中，业内对评审费用究竟由谁来支付却争议重重，相关的文件中也没有关于付费主体的只言片语。行业内对此问题的做法也不尽相同。

　　做法一：由财政部门支付

　　地市是政府采购评审工作最难开展的薄弱区域，在付费环节的问题也最多，尤其是一些经济不太发达的地市。由于采购量不大，这些地区100万元以上的采购金额都算是大单，本市和外来的代理机构很少，大多数项目还集中在采购中心手中。开展政府采购工作之初，大部分省、市政府采购中心都是按物价部门审核的标准向中标供应商收取中标服务费，并在收取的费用中支付专家评审费。但在2002年原国家计委、财政部发出《关于整顿和规范招标、投标收费的通知》（计价格[2002]520号）之后，许多省、市政府采购中心都认真贯彻执行文件精神,相继取消收费。

　　没有了经济来源,政府采购中心的一切开支都由财政承担。如此一来，专家费用也就顺势转由财政支付。作为专家库的管理者，采购监管部门也就成了这笔费用的直接承担者。

　　做法二：由中介机构支付

　　将中介机构作为专家付费主体是行业内比较普遍的一种做法。与采购中心不一样，中介机构是营利性组织。其卖标书，收取代理费用，有经济能力承担专家的评审费用。

　　据了解，目前我国绝大多数地区，由中介机构代理的项目大都由中介机构付专家费。在财政部门抽取专家后，中介机构负责专家的接送并支付报酬。

　　做法三：由投标人支付

　　在专家付费问题上，行业内还有一种隐而不宣的做法--由供应商支付。有些地方，在供应商购买标书时，代理机构就明确告知潜在的投标人，如将来他们准备投标，就必须要在交纳“投标保证金”的同时，还须要交纳专家评审劳务费，否则，投标无效，其标书也不予评审，这样，专家的劳务报酬就转嫁给投标人负担。

　　做法四：由采购人支付

　　有些地方，将专家的服务报酬明确规定由采购人负担，在采购人向采购代理机构委托采购业务时，一并交付采购代理机构，其金额的多少由采购代理机构根据采购业务的工作量大小核定，在标书评审工作结束后，再由采购代理机构支付给所聘用的专家评委。

　　由采购人支付这种方式还有一种常用的操作手法，那就是先由采购代理机构临时垫付，采购事项完成后，在结付采购资金时，再由采购代理机构从采购项目的节约额中如数扣回。

　　做法五：多种方式并存

　　“在这个问题上，我们的操作手法比较灵活，如果是采购中心的项目，专家费用由我们采购办来支付；如果是中介代理项目，由中介机构支付。”某市采购办工作人员如是介绍。

　　“专家付费问题目前管理很乱，同一地市的做法不尽相同，不同的中介，操作模式也不一样，就是同一家中介，为迎合采购人态度，也会随时调整自己的付费策略。”一位不愿意透露姓名的中介机构从业人员这样介绍时下在专家付费主体上的混乱状况。

　　混乱现象寻求科学解决

　　由于当前支付给评审专家的劳务费还没有一个统一的、规范的来源渠道，在操作中的做法五花八门。有的既向投标人处收取，又从采购人处收取，有时还在年终结账时，再向财政部门集中报账，要求补助，种种行为滋生出了许多乱收费恶习，严重影响了政府采购形象。东莞市财政局长安分局采购中心主任蔡静懿认为，目前行业内向供应商收取的做法一定意义上是在增加供应商的投标成本，不太合理。但如果由监管部门负担，一些监管部门又未必有这样的经费。

　　对此，有业内人士表示：“专家劳务报酬”作为采购项目的采购费用，应当在采购项目的节约额中支付。如果财政部门对采购项目的采购资金实行国库集中支付制度的，“专家劳务报酬”就应由财政部门转账给采购代理机构，由采购代理机构支付给专家评委；如果财政部门将采购资金转给采购代理机构的，那么，“ 专家劳务报酬”就由采购代理机构直接从中支付给专家评委；而如果财政部门把采购资金转给采购人的，那么，专家劳务报酬就应由采购人转给采购代理机构，再由采购代理机构支付给专家评委。总之，无论由谁支付，“专家劳务报酬”的来源都应出自采购项目的节约额。　　难题四：数量难扩容 专家究竟何处寻

　　打开各个省的政府采购网站，常年征集评审专家的信息屡见不鲜。评审专家数量短缺，已经成为制约政府采购发展的一大顽疾。随着政府采购项目增加，评审专家使用效率“超标”或专业“偏离”问题日益突出。如何多方疏通专家“入库”渠道成为采购监管部门费尽思量的一道难题。

　　“四特性”决定少数量

　　“找专家难，找政府采购评审专家更难。政府采购专家的特殊性似乎已经在无形中注定了其数量很难饱和。”大连市财政局政府采购管理办公室相关负责人给予了评审专家这样一个不能轻松的定位，认为正是评审专家的特殊性使得评审专家的数量存在全行业的紧缺。

　　那么究竟是哪些因素制约了评审专家的发展呢？业内认为，这主要源于政府采购评审专家的四大特性。首先评审专家的专业领域很广泛，几乎囊括了国民经济的所有行业，而不像一般专家仅涉及某个或某些领域；其次，政府采购的市场性决定了评审专家不仅要熟悉商品使用价值，还要了解商品交换价值，不像一般专家只熟悉技术或经济就可以了；同时由于政府采购的规模和范围不断扩大，它也很难像其他专家库那样保持一个相对稳定的状态，必须实行动态管理；另外，由于实践中采购人采购的是具体产品而不是具体专业，它需要在专家、专业和产品之间建立起内在的联系。

　　多方扩容入库渠道

　　“为了揽专家‘入库’，监管部门有时简直成了‘星探’。”河北省廊坊市财政局政府采购办公室张勇如是形容寻找专家的艰难。据张勇介绍，廊坊在征集专家上动了很多脑筋，也费了很大的精力，光跑职称部门就不知道跑了多少趟。但就是在这样的情况下，廊坊的专家仍不十分充足。

　　江西省九江市财政局政府采购办公室主任胡太云也谈到，九江在专家征集道路上也是一路坎坷，为了寻找专家，九江一方面到大专院校、科技部门、事业部门上门征聘，一方面利用《九江日报》、九江财政网广泛征集。有时为了某个专家，还专门给他的主管领导打电话。但专家的积极性仍然不高，目前九江在库专家数只有200多人。

　　大连也积极扩容专家库。为了扩容专家库，大连积极整合各代理机构的专家库资源。大连专门对代理机构推荐专家的数量作了硬性规定。如采购某项目需要10个专家，专家库里只有8个这样的专家，这就需要代理机构通过其他渠道找齐2个专家。缺2个专家并不是找2个就可以了，据大连市财政局政府采购办公室一负责人介绍，碰到这种情况，大连要求代理机构要按照1:3的比例推荐，也就是说缺2个至少还要找6个专家备选。为了提高代理机构推荐专家的热情，大连还专门把专家推荐的数量和质量作为代理机构年度考核的重要内容。据介绍，目前，大连通过这种代理机构推荐的专家已经有1000人之多。2008年由于推荐专家得力，一些代理机构在年度考核中还受到好评。

　　征集专家还需社会扶持

　　“要解决专家数量短缺问题，还需要全社会的扶持”。胡太云认为，目前专家征集难跟社会认可度有一定关系。从事政府采购的专家通常都有自己的本职工作，在遇有评审项目时，一些被抽中的专家却常常由于单位或私人原因，无法参加评审。出现这种情况很多都是单位和个人对评审工作重视度不够引起的。政府采购评审应该更多地得到社会层面的认可。如单位可以将专家参加评标的次数与单位的评先、评优挂钩。与自身利益有关联了，专家就不会找理由推辞评标了。　　难题五：评审次数限制 情与理如何平衡

《政府采购评审专家管理办法》第二十四条规定：“评审专家原则上一年之内不得连续三次参加政府采购评审工作”，然而这一硬性的次数限制指标在实际工作中常常得不到有效执行。特别是在一些评审专家紧张的区县采购中，这条规定更是形同虚设。

　　应对紧缺 玩起“文字游戏”

　　为了防止评审专家频繁亮相，和采购人或者供应商接触多了，成为朋友，从而影响评审工作的公正性，相关条文虽然做出了“一年之内不得连续三次参加评审工作”的规定，但在实际贯彻工作中，这条规定却常常被人们有意无意地曲解。

　　一些地区评审专家在一年内经常连续四次、五次，甚至于更多次地参加评审。但当被问及是否有违法嫌疑时，其却理直气壮：法律是规定一年不能超过三次，但其规定的是连续三次。这个“连续”用在这里是很讲究的，什么叫“连续”？如果没有参加同一采购人的连续三次同类项目采购，即称不上是连续。采访中，某市采购中心的主任是这样理解“连续”的，在同一代理机构组建的同类项目采购中，只要不连续出现三次即为合法。

　　以上情形还可以理解为个人的领会不同而造成的做法不一。但在采访中，有部分人士坦言，自己对这个条文的理解就是一年之内不能三次参加评审工作，但次数超额却有不得已的苦衷。县里的专家很紧缺，还不要说一些生僻采购，就是一些常见的通用项目采购，县里可用的专家就那么几个人，来来回回也就是那么几个人参标。

　　“连续三次”应有正确理解

　　各地对“连续三次”的理解、做法均有不同。这不禁让人疑问，《管理办法》制定该条款的初衷究竟是什么呢？

　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副教授赵勇认为，站在法律的角度理解，这个“连续三次”实际就是指一年之内参加评审工作不能超过三次。实践工作中，不少地区对这一条款变通理解，在连续之前，加了采购人、代理机构等类似的前缀，这不是从法律层面去思考，是从纯文字角度去度量。于理来说，这种做法是站不住脚的。但针对一些地方的实际，却也情有可原。一个短期内不可能改变的事实就是专家数量远远不能满足评标数量的需求，在情与理的平衡之下，也就有了现在的变通理解。

　　呼唤“解释细则”出台

　　赵勇认为，要让人们现在的操作真正回归正途，相关部门还应尽快对该条款出台细化的解释细则。这是治标之法，要真正治本，根源还是要尽快充实专家数量。专家足够多了，自然也就会降低超标现象。

　　同时，业内认为，采购产品种类无限性与库内专业分类有限性的矛盾，也是造成专家保持高频率亮相的一个重要因素。由于专业划分混乱，采购中，一些“脸熟”的专家经常被错“搬”上了评审台。

　　为了解决这个难题，大连财政局专门邀请了大连理工大学科学管理学教授、辽宁师范大学图书馆学教授和图书馆专家做顾问，请专业软件公司做技术支持制定出了专家库专业划分体系。

　　据介绍，该体系是根据国家统计局制定的国民经济行业分类标准和国家商务部制定的产品分类标准综合设定出来的。据了解，目前，大连正组织力量将5000多名专家，国民经济1000个行业分类，还准备将近万种产品与专家分类建立对应关系。

　　在专家分类问题上，九江也在积极探索。在交流中，江西省九江市财政局政府采购办公室主任胡太云建议，专家分类，可以细化到具体专业。首先按照采购目录分成不同的大类，按每个大类的实际情况，再进行进一步细化。如医疗设备还可以分成生化、影像等小类。　　难题六：回避制度 “利害”关系难认定

　　回避制度是政府采购法律体系中一项至关重要的内容，回避制度执行是否彻底事关采购结果的公正与否，评审专家无疑又是最敏感的回避主体。

　　回避制度打折扣

　　《政府采购评审专家管理办法》第二十六条规定：评审专家不得参加与自己有利害关系的政府采购项目的评审活动。对与自己有利害关系的评审项目，如受到邀请，应主动提出回避。何为利害关系呢？该《办法》指出利害关系是指三年内曾在参加该采购项目供应商中任职（包括一般工作）或担任顾问，配偶或直系亲属在参加该采购项目的供应商中任职或担任顾问，与参加该采购项目供应商发生过法律纠纷，以及其他可能影响公正评标的情况。

　　实际工作中，回避制度常常被打折扣。在利害关系问题上，无论是代理机构还是评审专家自己，都对该问题采取了尽可能的淡化举措，对利害关系避而不提。有的在被供应商申请回避的情况下，还一再申辩，说该供应商有诽谤嫌疑，是为了安插自己的关系人进来。有的在被质疑其与某某供应商关系“不一般”时，就辩称“自己只是曾经帮忙做过一些投标知识的答疑解惑，并没有影响公正评标的关系”。

　　加强执法刚性

　　为了杜绝专家的人为因素影响评审公正，不少业内人士建议，应强化回避制度的执行刚性。国家政府采购监督管理部门应会同有关职能部门研究出台“关于政府采购执行回避制度的实施细则”，对《政府采购法》有关回避制度的表述进一步具体化，为实务操作提供准确的原则规定，特别重要的是对“利害关系”进行明确界定，对“利害关系”的表述不可仅仅局限于血缘关系，而应以是否构成“利害”为判断标准，同时还要对违反回避制度的“法律责任”进一步细化，以便在查处和惩治违反回避制度案件时有据可依，减少执法中的弹性。

　　同时要加大对回避制度的监督，监管部门应依法建立严密的完善的回避申请权告知制度，加强对采购活动的现场监督，对应回避而拒不回避的人员要采取强制措施。纪检监察、检察等部门的同志应协助做好回避的监督工作。

　　关系采购藏隐患

　　“硬化回避制度的执行刚性，出发点是好的。但在执行过程中，肯定会受到不小的阻力。中国社会存在着各种很复杂的关系网，法律上的‘亲属关系’只是表面上的利益链，一些隐性的同学关系、朋友关系、熟人关系，都是潜在的利害关系。有时经朋友的朋友牵针搭线，也会形成利害关系。总之，要想以法律文件的形式将各种利害关系一网打尽是不太可能的。”采访中，国际关系学院公共市场与政府采购研究所副教授赵勇这样表达了自己的担忧。

　　赵勇认为，解决专家评审公正问题，回避制度只是一个辅助面，是治标不治本的一种方法。要真正解决专家公正问题，限制专家自由裁量权才是最根本的方法。在评分办法中，就要严格打分标准。

　　如针对建筑项目，在商务标过往业绩一环中，就可以约定有1～2个项目给1分，2～4个项目给2分，4～6个项目给3分，6个项目以上给5分。在这样的情况下，如果专家打出了异常分数，就应该按照高考阅卷、会计制度的核准原则，对异常分进行必要的审核、处理。“专家自由裁量的权力小了，公正问题自然得到了有效控制。”（作者：冯君）