政府采购回避有其必要性，这是业内共识，但是在实际执行回避操作时，并非想象的那么简单。评委的自动回避以及采购机构的指定回避，就存在着信息上的不对称，而使得操作起来相对困难，相对而言，政府采购执行机构与管理机构人员的回避，在信息上也许比兼职性质的评委相对充裕点，然而信息不对称的问题依然存在，这就给采购执行机构和监管部门提出了难题。采购利害关系人的回避，是保证政府采购质量，使政府采购机制保持良好竞争性的必然要求之一，是由外而内的有效控制手段，但由于在执行过程中涉及到相关利害关系人的自觉性和鉴别能力、采购监管与操作机构制度规定的严格性、操作上的可行性、以及内部控制措施的一贯性与完整性等一系列问题，因此从某些标准层面看，政府采购回避制度实际执行并非如想象中的尽善尽美，有效回避被操作上的难题包裹着，有时甚至很难突破重围，仅仅停留在表面处理程度，这与法律法规的要求相去甚远。所以说如何规范政府采购回避制度，在操作过程中如何处理相关的问题，确保回避制度真实有效，这些问题应该值得我们关注。 \r\n 执行回避工作涉及的诸多程序性和实质性问题分析 \r\n 政府采购之所以要设置回避方面的规定，目的是保持政府采购的规范与公正，防止人为因素影响，是提高政府采购公信力与权威性的必要途径。《政府采购法》第十二条规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。前款所称相关人员，包括招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七条规定，在货物服务招标投标活动中，招标采购单位工作人员、评标委员会成员及其他相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为上述人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。法律法规对回避提出了规范性的要求，是执行回避的依据。 \r\n 根据法律规定和实践经验，回避的类型主要有申请回避、主动回避和指定回避三种。申请回避主要由供应商针对政府采购操作过程中有可能存在的舞弊行为而向采购机构提出回避申请，申请一般要书面提出，也可以口头提出，但采购机构工作人员要记录在案，同时要求申请人签字或盖章。申请的内容应包含申请人的姓名、单位，被申请人的姓名，所工作的单位和部门，申请回避的事项和理由、相关的证明材料，申请日期等。集中采购机构在接到申请以后，要更具具体情况，在充分调查的基础上，迅速做出处理意见，最基本的原则应该是在开标前夕做出明确的意见，同时对驳回回避申请的可以提出复议，复议结果申请人必须执行。自动回避是指具备法律法规规定的回避因素的人，应当在政府采购项目开始操作执行前主动向集中采购机构提出回避申请，集中采购机构根据规定进行处理。集中采购机构内部人员的回避由机构负责人批准，采购人的回避，由采购人单位负责人决定，监管人员的回避由监管部门的负责人批准，同时为了工作的衔接和有效开展，相关单位应该在作出回避的同时另行指定参与人。指定回避是指被回避人具有法律法规规定的回避法定事由，而供应商和本人又没有提出回避申请的，集中采购机构依法给与强制回避决定。 \r\n 根据法律法规规定以及实际工作需要，我们认为，应回避的主体应该包括评委、采购执行人员、监管人员、采购人等。评委的回避很容易理解，因为评委直接参与政府采购项目的评定工作，根据评分办法的规定，直接推选中标候选人，假如评委与供应商有利害关系，应回避而未回避，有可能为利害关系人谋取不正当的利益，即使是在把客观分值扩大的极致得状况下，评委的自由裁量权依然存在。而对于政府采购监管人员、采购执行人员以及采购人方面提出的回避要求，主要是应对政府采购制度方面的漏洞和缺陷而言的，上述人员具有评委不具备的参与政府采购除实际评标以外的诸多权利，在体制不完善时，甚至也具有部分影响评委评标的权利。例如采购人可以事先与供应商串通的情况下，作出的技术要求与采购标准向有利于某位供应商的转变，在非技术以外的要求上提出有针对性的条款排斥其他供应商，或者减少其得分的权重，甚至在一些细节上，诸如信息时限、完工时间、付款条件、验收条款等方面设置一些障碍，这些内容属于采购人职权范围内正当事务，在政府采购项目开始操作阶段，很难看出其是否有倾向性，对于是否与供应商串通的界定更是难上加难，针对这类问题要求集中采购机构能够事先预防难度是大的。所以说针对采购人方面的回避操作起来力度欠缺，特别是目前的政府采购操作实践中，采购人全程参与政府采购活动已是普遍的现象——其一是为了向采购人展示政府采购执行的透明性，展示政府采购制度的公正，消除采购人对集中采购机构的不信任顾虑，证明政府采购操作上的完全中立立场;其二，目前的政府采购操作制度没有限制采购人参与采购活动的实际领域，采购人可以参与评委评标，充当采购人评委，而除此以外的采购人代表还能参与评标现场，甚至在评委正式评标前发表针对整个项目的评标要求和演说，借此部分甚至全部左右评委思路，这种现象屡见不鲜。采购机构没有力量规定采购人代表不得参与政府采购评标活动，而法律又规定了采购人评委的合法性，从某些案例分析，采购人评委能左右其他评委的思想，而且做法虽相当隐蔽，这种状况自然就给政府采购公平性以及回避工作制造了相当大的困境，而且这样的困境随着政府采购事业的发展，也在不断的变换方式方法，政府采购面临的问题将会越来越复杂。对于集中采购机构工作人员的回避性问题涉及的内容也比较多，如故意放纵采购人明显不合理的歧视性技术和标准要求，实际上形成了与采购人串通的行为，共同促进某位供应商在采购活动中的优势地位，体现的最为明显的就是在评分细则的制定过程中，具体业务人员放弃原则，利用自己业务上的知识与经验，对于明显会出现的倾向性结果，故意蒙蔽采购机构领导，而一般的外行业又很难看出这种倾向性的后果，具有隐蔽性而又能达到相关效果，据此可知，采购工作人员在政府采购活动中的独特地位是不言而喻的，特别是在组织政府采购开标过程中，一些程序的把握，无效标与废标的界定过程中的倾向性意见，标书内容未注明条款的相关解释，对供应商的倾向性评语等方面，给评委的影响力很大，而且对于政府采购程序性内容掌握与熟悉程度而言，采购人与评委一般来说与采购操作人员是有差距的，外人很难一语中的指出采购执行者的违规行为，这就给政府采购回避与制度建设提出了更高的要求。至于政府采购监管人员被列入应当回避的行列，并不是看中其监管的地位，而是我们看到在执行与监管职能界定层面上尚有一些模糊的概念和做法，于是导致了监管职能复杂、模糊而不纯粹，如没有从制度上界定采购方式界定标准，而在执行中又自己凭感觉与关系行事，把本来应该公开招标的项目也能界定为非招标方式，于是在一定范围内为采购人和评委制造了机会;评标现场监管的意见往往能够左右评标的进程，如两家有效投标人是否同意继续开标，甚至一家有效投标人决定投标权也在监管部门手中;现场改变采购方式也是监管部门的权力，因此假如监管部门不按照实际情况和规则进行操作，而是因人而异，或者特别关照特定人员，与某些供应商存在利益关系，那么这样的监管工作人员就理应被列为回避对象。 \r\n 但一个问题就出现了，监管工作者是监督政府采购依法操作采购业务的，那么对监管者的回避由谁提出，或者说政府采购整体活动中由谁来负责相关人员的回避问题，目前理论界对这方面的研究是缺乏的。从操作的实践看，由于集中采购机构是政府采购项目执行的操作者，而政府采购的组织活动和评标活动又是在集采机构的组织下进行德，监管部门现场参与仅仅是监督政府采购是否依法进行，纠正执行过程中可能出现的违法违纪行为，同时现场处理一些本应属于监管部门职能范围的审批事务，而且采购人有关政府采购的需求几乎全部要贯彻到集中采购机构身上，因此从这些角度分析，回避工作的组织执行者理应是集中采购机构，由于监管部门是政府采购监管者，而采购人又是采购项目的需求方，从权力分配上说，都似乎高于集中采购机构，因此就需要相关单位积极协助和支持回避执行工作，把政府采购回避性事务当成是政府采购活动的有效组成部分来看待，在相关体制和程序下积极参与。而有人提出应让政府采购监管部门负责回避审批事宜，这样才符合其政府采购监管的职能定位，而且更加能够站在第三方的立场审时度势，这种说法也不无道理。由于目前尚未出台这方面的权威性的规定，而采购回避工作又迫在眉睫，因此我们姑且赞同集中采购机构操作的方案。（上）（作者：赵昌文） |
