将招投标管理制度并入政府采购制度符合我国行政管理体制改革的要求。 \r\n成立高层次的政府采购监督管理部门，有利于把招投标制度分散在各行业主管部门的招投标监督管理权统一整合到政府采购制度中来。 \r\n建立全国统一的政府采购交易组织系统（政府集采机构）可以有效地消除当前政府采购制度的结构性缺陷和不足。 \r\n招标投标管理制度分析对政府采购制度的意义 \r\n首先，政府采购活动的主体具有公共性质，因此政府采购制度与招投标管理制度一样，都是具有公共行政管理性质的制度。两者之间存在的同属关系致使两者在理论逻辑、制度目标和方法上有着许多共性之处。这种共性就意味着招投标制度的研究和分析对政府采购制度具有高度的借鉴意义。 \r\n其次，政府采购制度与招投标管理制度产生的时期基本相同，这使得两个制度形成的历史背景、法制基础环境和形成的过程基本相同。而历史背景的相同让招投标管理制度所具有的因系统外部环境条件所带来的缺陷和不足,也不可避免地在政府采购制度中存在。如，部门立法所带来的部门利益导向和监督管理权力和职能交叉等缺陷。所以，对于政府采购制度来说，制度形成历史背景的相同，让招投标管理制度缺陷的分析更具有直接的借鉴意义。 \r\n再次，招投标管理制度和政府采购制度先后产生于2000年和2003年，从制度变迁理论的观点来看，在招投标制度之后产生的政府采购制度，其形成和变迁的路径不可避免地借鉴和依赖招投标管理制度。而这种制度路径上的借鉴与依赖使政府采购制度无论在程序、方法上，还是在制度运行的组织管理上都直接复制了招投标管理制度的许多缺陷和不足。如，《政府采购法》第4条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》；第19条规定，采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定代理机构。所以，政府采购制度形成过程的路径依赖使招投标管理制度的缺陷分析对于完善和改进政府采购制度来说具有现实的借鉴意义。 \r\n综上所述，制度性质的相同，制度外部政治经济和社会环境背景的相同，以及制度变迁的路径依赖，使政府采购制度与招投标制度具有同属关系，这种同属关系使招投标制度的许多研究结论对于政府采购制度来说，具有直接的指导和借鉴意义。而政府采购制度与招投标制度性质相同，管理对象、管理内容交叉，监督管理的主体却不相同，这些问题的存在虽然会在管理上形成冲突，但也使招投标管理制度的研究对政府采购制度的完善和发展具有特殊的意义。 \r\n创新制度的对策建议 \r\n根据现代经济理论和机制设计理论的观点，借鉴我国招投标管理制度的结构、机制和管理体制问题的经验教训，为避免政府公共采购制度的改革重蹈招投标管理制度失灵的覆辙，本文对创新我国政府采购制度的机制体制提出以下对策与建议： \r\n一是将招投标管理制度并入政府采购制度。 \r\n首先，作为市场交易程序管理法规的招投标制度在我国的招投标管理实践中的意义和作用甚微，而且与我国经济管理体制改革的方向和趋势不符。如果招投标制度作为市场交易程序的管理法规，势必对非公共的和自主交易的市场活动形成过度干预，这与我国经济管理体制改革的指导思想和发展趋势不相符合，所以招投标制度与政府采购制度的合并是我国经济管理体制改革的必然要求；其次，作为事实上的公共行政性质管理制度，招投标制度在管理对象、管理内容等方面与政府采购制度存在交叉，与政府采购制度的职能重叠。所以，将招投标管理制度并入政府采购制度符合我国行政管理体制改革的要求。 \r\n二是成立高层次的政府采购监督管理部门。 \r\n成立高层次的政府采购监督管理部门或将现有的监督管理部门行政级别提高为政府部门，而不是现有的部门内设机构，有利于把招投标制度分散在各行业主管部门的招投标监督管理权统一整合到政府采购制度中来，有利于将两法的执行主体统一到新设的高层次的政府采购监督管理部门。 \r\n三是建立政府公共采购集中采购交易组织系统。 \r\n基于招标活动的分散组织现状，招标代理的自主分散委托制与招投标管理制度失灵的因果关系，监管时空纬度与监管成本的反向相关关系，还有公共经济决策的集体选择方式的多元化特征，都对交易的集中度提出了相应的要求。所以，建立全国统一的政府采购交易组织系统（政府集中采购机构）可以有效地消除当前政府采购制度的结构性缺陷和不足。 \r\n具体来说，可以起到以下作用：一是可以克服当前政府采购制度中存在的类似招投标管理制度在组织方法上过度分散化的缺陷，如降低制度的规制功能、加大监督纬度、提高监督成本，同时缩小政府采购监管的纬度，确保在当前的既定监管成本和条件下实现有效监督；二是改变上述不利于形成制约制衡关系的交易程序和方法，提高制度对公共招投标活动的规制功能和效果；三是有利于建立高效的、统一的政府采购和交易市场；四是确立集中采购机构代表政府和公共的采购人地位，发挥其在消除外部效应、道德风险、委托代理问题和机会主义上的作用的优势。 \r\n四是补充出台规范政府公共采购招标代理行业行为的相关制度。 \r\n鉴于社会招标代理服务水平，以及政府公共招投标活动种种弊端与社会招标代理行业的畸形发展的关系，为了在配置公共资源交易中充分发挥市场的作用，提高公共资源的配置效率，建议出台规范政府采购招标中介代理行业从业行为规范的相关制度，重新界定政府采购招标中介代理机构的服务空间，限制社会招标代理机构的服务范围，此对策主要作用如下：一是可以鼓励政府采购招标中介代理行业在信息和技术方面的投资，引导它们自觉地摒弃靠人脉关系和寻租拓展市场的手段，取而代之以靠自身的信息和技术优势去拓展市场，引导行业的健康发展；二是可以缩小公共部门的采购和招标当事人利用雇佣关系操纵政府采购招标过程的空间。 \r\n五是完善政府采购制度的运行机制。 \r\n为了确保政府采购制度的运行与实施，应该以激励相容为原则，建立和完善政府采购招标当事人的奖惩措施和办法。如，监督管理部门考核与奖惩办法，公共招标人（或采购人）的奖惩办法，完善代理机构的奖惩办法等。 \r\n综上所述，我国当前招投标管理制度运行过程中存在着诸多根源性问题，极大地影响了制度的运行效率。不过，这也为改革完善政府公共采购管理制度提供了可资借鉴的经验教训。因此，加强监管制度及其运行机制的建设，从制度和机制上防范类似问题的产生，才是促进政府采购制度科学发展的必由之路。 \r\n（作者：梁戈敏 单位：广西壮族自治区政府采购中心） \r\n |
