\r\n \r\n \r\n 龙昌华 龙玥 余蓉 \r\n 成都职业技术学院，成都，610059 \r\n 成都理工大学信息管理学院工商管理系，成都，610059 \r\n文摘： 部门预算是我国预算管理体制改革的重要内容，本文从部门预算的法制体系不完备、预算分配权分散、预算编制不规范、预算编制过程欠缺科学性等几个方面分析了我国部门预算显现的问题；在此基础上提出了针对性的：加快部门预算的法制建设、改革现行预算拨款体制、改革部门预算编制方法、增加必要的业务指导和严密的科学论证环节的对策方案。 \r\n实行部门预算、创新预算管理机制是我国现阶段预算管理体制改革的一项重要内容。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报经立法机关审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。它有别于传统的按收支类别编制的功能预算，具有：1.“一个部门一本预算”。2.预算内容完整性和综合性强。3.编制内容详细、准确的特点。由于编制部门预算是市场经济体制对预算管理模式的基本要求，也是发达市场经济国家的普遍做法。因此，我国近两年就部门预算改革进行了卓有成效的探索，取得了显著成绩。但在实施过程中也反映和暴露出了一些问题，如何深化部门预算改革，采取怎样的政策措施，这是当前摆在财政工作者面前的一个难题。 \r\n 一 当前部门预算改革面临的问题： \r\n (一) 部门预算的法制体系不完备 \r\n 目前我国预算管理的根本和主体法律依据是90年代颁布实施的的《预算法》。由于现在部门预算改革推进速度快、涉及面大，与此配套的相关法律、法规、规章及地方性法规还未及出台。同时跟部门预算改革要求相比较，原有的包括《预算法》在内的许多预算管理的法规制度都存在着不适应部门预算改革的内容，这就极大制约了部门预算改革的深入发展。 \r\n (二) 预算分配权分散 \r\n 我国现行的支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理的，而现阶段的部门预算改革是在强调不改变预算分配权的前提下进行，这就给部门预算改革的深化带来了难以克服的矛盾与困难。当前列入部门预算的“基本建设支出”、“教育事业费支出”、“科技三项经费”以及“行政经费预算”等资金的分配权和管理权仍在财政部门之外，并没有做到部门预算体制下的统一管理。部门预算是“一个部门一本预算”，而在多个部门拥有预算分配权的情况下，一些预算职能必定会被肢解，致使财政部门难以对部门预算进行掌握和控制。 \r\n (三) 预算编制不规范 \r\n 1 预算编制方法落后 \r\n 目前部门预算的编制实质上仍采用“基数加因素法”，并未真正采用“零基预算”和“绩效预算”等先进的预算编制方法。“基数加因素法”虽然简单易行，但其是增量预算，容易形成支出刚性，不利于支出数额与支出结构的调整和优化。并且基数是多年形成的，其中包含不科学和不合理的因素，因此用这种方法编制出来的部门预算难免与实际相出入。 \r\n 2 预算内容不完整 \r\n 当前各部门编制的预算一般只反映预算内资金的日常经费收支，不反映预算内安排的建设性和事业发展性支出，更不包括预算外资金和自有资金。这种割裂式预算的直接结果是部门没有一本完整的预算，大量财政资金游离于财政监督之外，削弱了预算约束力和预算的宏观调控能力。 \r\n (四) 预算编制时间短，编制过程欠缺科学和合理性 \r\n目前，部门预算从各部门上报预算建议数到人代会审批后下达预算，“二上二下”的时间总计不到半年。部门预算编制时间短所带来的后果是：1. 造成测算预算收支指标时相关信息资料掌握得不全面、不准确，使预算编制中的收支安排带有较大的盲目性和草率性。2. 在部门预算的编制过程中，缺乏具有一定深度和广度的社会参予和科学论证，致使预算的科学和合理程度不够。 \r\n 二 深化部门预算改革的对策： \r\n (一) 加快部门预算的法制建设，完善部门预算的法律体系 \r\n 市场经济是法治经济，作为参与国民收入分配重要手段的预算，必须依法管理。而法治的关键和前提是完善《预算法》及相关法律和政策规定，加强有关法律、法规与《预算法》的衔接、协调。首先，应修订《预算法》，对财政年度进行适当调整，以消除时间差。其次，修改与财政预算管理直接相冲突的法律、规章中的相关规定，凡涉及到财政预算安排支出的有关规定，都必须符合《预算法》的要求，凡涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等内容如与《预算法》相冲突的，应一律从有关法律和规章中删除，从而建立起开展部门预算的科学、统一、规范的部门预算法律体系。 \r\n (二) 改革现行预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门 \r\n 从强化部门预算法治化入手，尽快改变当前多部门参与政府预算分配、肢解财政预算职能的状况，在编制部门预算时，将预算分配权集于财政部门。如象“基本建设支出”，应取消财政每年给国家计划部门切块安排资金的作法，统一实行项目管理。国家计划部门的工作中心应是按照国家政权建设、经济建设和各部门事业发展的需要，统筹规划各部门、单位的基本建设项目，提出项目概算，并进行可行性论证。财政部门根据细化项目预算的要求，按照基本建设项目支出的特有分类方法，将国家计划部门已确定的基本建设项目各项支出进行分解，要求预算部门和单位按照统一要求，报送细化了的项目预算。财政部门对项目预算进行分项核定，根据轻重缓急安排建设项目和预算，并将其列入部门预算。其他现有预算分配权的部门也应采取类似的运作程序，在工作中以制定政策、统筹规划、提出初步建议为其主要职能，配合和支持部门预算改革。 \r\n (三) 改革部门预算编制方法，细化预算编制内容 \r\n 1 部门预算编制采用科学方法。 \r\n (1) 实行部门预算。包括将部门作为预算编制的基本单位；取消财政与部门预算之间的中间环节，由财政将预算直接批复到部门；预算由基层单位开始编制，再进行层层汇总；预算编制不留机动，所有预算资金全部落实到部门和项目，预算一经批复，不得随意调整。执行中发生的特殊性支出通过现行的政府预算支出科目进行调整。(2) 逐步实行零基预算和绩效预算的预算编制方法。经常性费用中属定员定额部分能够确定的支出和项目预算支出，主要采取零基法，同时应细化预算编制，在零基法基础上确定支出项目，应有明细表和确定依据。项目预算支出实行绩效预算，应有科学合理的指标评价体系，确保有限的预算资金用在最有价值的项目上，以保证预算的质量。(3) 实行标准化的定员定额。其内容是：收集制定定额所需的基础数据资料，细化各个支出项目，尽可能予以量化，根据部门性质划分定额项目中支出标准等级。各项支出标准的确定应以国家规定为主，实际支出为辅的原则。对现有的开支项目进行彻底清理、准确界定开支范围，以确保定额中的支出项目规范。(4) 加强预算编制的准确度，提高预算的到位率。(5) 利用现代电子技术和手段，逐步建立起财政系统内部的计算机网络管理系统。 \r\n 2 部门预算的内容应具有完整性和统筹综合性。 \r\n 部门预算既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算，既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。财政应将以上各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的每一具体部门，将预算落实到具体环节，改变财政资金按性质和按单位交叉管理的做法。部门预算的范围要涵盖部门所有的公共资源，全面完整地反映政府活动的范围和方向。这样一方面有利于政府统筹考虑事业的改革和发展，增强预算的调控能力，另一方面有利于强化预算约束，便于群众监督。 \r\n (四) 延长预算编制时间，增加必要的业务指导和严密的科学论证环节 \r\n西方发达市场经济国家，预算编制的时间一般都比较长，准备工作很充分，财政部门与各部门之间有很充足的磋商时间，并采用零基预算等较为科学的方法，从而保证了部门预算的科学性和准确性。当前我国在编制部门预算的过程中，各部门基本没有与财政部门沟通、磋商的余地和时间。因此，可考虑今后将预算编制、审批周期确定在一年左右，以加强各部门与财政部门的衔接。并且财政部门应该在预算编制开始前就向各部门提供预算编制的准则和要求以及明确的建议框架，给各个预算编制部门以业务指导。与此同时，应成立一个由财政、税务、金融、计划等部门人员组成的政府预算论证及指导协调委员会，负责指导同级各部门预算指标的测算、预算编制计划的制定、预算运行程序的设计、单位预算的审议、预算方案的解释、预算的执行和监督等具体工作，使预算编制更符合实际、更加科学合理，真正起到指导社会经济发展的作用 。 \r\n 参考文献 \r\n 1 《深化部门预算改革的思路》 福建省财政厅预算处 《预算管理与会计》 2006.2 \r\n2 《关于深化部门预算改革的思考》 常荣庆 《体制创新》 261期 \r\n3 《部门预算改革的探索》 秦凌 《财会通讯》 2006年11月 |
