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\r\n龙昌华 龙玥 余蓉 \r\n 成都职业技术学院，成都，610059
\r\n 成都理工大学信息管理学院工商管理系，成都，610059
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\r\n 文摘： 政府采购是我国财政改革的重要内容，本文从政府采购法制化建设滞后、政府采购机构设置不尽规范、政府采购项目单一、政府采购预算编制滞后、政府采购招标投标机制不健全、网络设施差、政府采购队伍素质良莠不齐等几个方面分析了我国政府采购显现的问题；在此基础上提出了针对性的：加强政府采购法制化建设、建立相互制衡的管理监督体系、扩大政府采购的规模、编制政府采购预算、建立健全招投标机制、提高政府采购效益、加强政府采购网络管理系统建设、建立专业化的政府采购队伍的对策方案。
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\r\n 政府采购是我国财政改革的一项重要内容，是市场经济条件下确保资源有效利用，强化财政支出管理，延伸财政支出监督职能，遏制腐败的一种有效手段。我国自1995年实施政府采购制度以来，政府采购工作已由初创阶段逐渐向全面展开和完善阶段过渡。在此过程中，政府采购中的一些问题也渐次显现出来，这些问题的出现制约了政府采购工作的高效开展，也对政府采购制度今后的走向和发展产生了较大影响。结合国情，笔者就现阶段我国政府采购制度实施过程中凸现的问题及其解决这些问题的对策，谈谈自己的看法。 \r\n
\r\n一、推行政府采购制度过程中显现的问题
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\r\n１、政府采购法制化建设滞后
\r\n 从1995年，上海市首开我国政府采购活动先河以来，现在全国各省、市乃至县级政府都已进行了政府采购活动。但是各自为政、自行制订相关操作规则的情况则是普遍现象，操作法则呈现出立法层次不高、地域性强、内容分散、权威性不够的特点。迄今为止，我国政府采购法规体系仅拥有2002年通过的《中华人民共和国政府采购法》和以财政部的名义颁布的《政府采购暂行管理办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》等几个暂行规定，而一套全国统一的具有较高法律地位、约束力强的政府采购的基本法规体系一直未能形成，这对全面推进和完善我国的政府采购工作极为不利。反之，政府采购搞得较好的国家，无不将政府采购行为置于一套严密、完整、有效的政府采购法规体系之下。如美国，其《美国国会大典》中涉及许多规范政府采购的条款，此外，诸如《全国竞争法案》、《联邦采购政策司法案》、《小案采购业务法案》等单独法律多达10余个，这对规范政府采购行为发挥了巨大作用，引导和推动了政府采购活动的发展。
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\r\n２、政府采购机构设置不尽规范、合理
\r\n 根据财政部《政府采购管理暂行办法》的有关规定，财政部门是政府采购的主管部门，下设政府采购管理机构，主要负责本地区的政府采购管理和监督工作，财政部门不得直接参与和干涉政府采购中的具体商业活动。然而，各地在推行政府采购制度过程中，机构设置往往都是在财政部门内部设立一个机构，名称或曰“政府采购办公室”、或曰“政府采购（服务）中心”。编制上有参考公务员管理的行政事业单位编制，有全额拨款的事业单位，还有自收自支的事业单位编制，机构的设置随意性大，缺乏科学性。并且尤为突出的是：政府采购管理机构和操作机构职能界定不清，既制订政策，又组织实施，职责混淆，出现财政职能越位和缺位的现象。
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\r\n３、政府采购项目单一、领域窄小
\r\n 目前，我国政府采购规模占全国财政支出的比重不高，货物所占比例很大，工程作为财政支出大项占有的比重依然很低，这就实施政府采购制度、节约财政资金的出发点来说，显然是相悖的。政府采购范围应涵盖政府所有购买性支出预算项目，所有安排预算经费的行政事业单位均应为政府采购主体。从我国各省、市、县的试点情况看，现阶段政府采购还局限在一些财政专项拨款的设备购置、车辆购置及管理、少量市政工程和房屋修缮及采购限额以上易于操作且标准化的产品，而对于非标准化的产品、采购限额以下的货物、工程及劳务，则未实施相关的政府采购，这说明现在我国的政府采购活动还处在层低量少的初级阶段。
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\r\n４、政府采购预算编制滞后
\r\n 目前，由于各地政府采购算的编制尚未作为一项单独的内容纳入财政支出预算范畴，财政预算编制较粗糙简单，公共支出项目还未细化到政府集中采购目录，因此政府采购工作很难从全局上把握和预见全年政府采购计划，工作上处于被动。使得政府采购在实施过程中随意性、临时性和盲目性的现象比比皆是，其后果就是政府采购预见性差、合理性不强，工作只能局限在单位平时的申报环节，被动接受市场信息，政府采购“公平、公正、公开”原则难以全面体现出来。同时，因为地方财政普遍收支矛盾突出，正常的公用经费支出难以保障，导致可供政府采购的财政预算安排极度有限，加之单位自筹资金严重不足，直接影响了政府采购的效果。
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\r\n５、政府采购招标投标机制不健全
\r\n 采取公平、公正、公开的招标投标方式实现物有（超）所值是政府采购的最大特点。但由于受专业知识的限制和其他因素制约，目前政府采购的招投标工作仅仅停留在运作的初期，专业水平不高、管理措施缺乏、各项招投标活动产生的效益低下、监督乏力的现实表现，与统一、规范、高效的招投标要求相去甚远。现在凸现的问题有：（1）没有统一规范的招投标管理模式。（2）缺乏真正懂行的政府采购专业人员，专家评委人员空缺，组成的评标委员会缺乏权威性和说服力。（3）招投标主体不明确。（4）政府采购招投标主体缺乏自我约束机制。（5）政府采购信息发布不规范。（6）供应商资质审核不规范，一些地方在供应商的选择上存在明显的地方保护主义。这些问题的出现，使得政府采购公平、公正、公开原则的贯彻和作用的发挥在招投标过程中受到了影响。
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\r\n６、网络设施差、市场滞后
\r\n 网络采购是现代社会高效率、低成本的采购手段，也是最能体现政府采购效益的方式。目前一些正在实施政府采购的地方，政府采购信息设施差，严重影响了网络市场建设，某些日常采购还需要通过零售市场进行。这样不仅财政资金使用最大化的目标没能实现，相反还导致政府采购存在许多弊端和隐患，如“地方歧视”、“关系采购”等，直接阻碍着政府采购的健康发展。
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\r\n７、政府采购队伍素质良莠不齐、专业人才缺乏
\r\n 政府采购是集政策性、知识性、技能性等特点于一体的政府活动，需要工作人员掌握相关政策和较全面的知识。政府采购工作人员只有了解和熟悉财经、商品、技术等知识和市场操作技能，才能较好履行政府采购职能。但是，各地在成立政府采购机构时，人员配备素质考虑过少，或受编制影响，一般都在财政部门内部调剂产生。人员素质、水平的“先天不足”势必对政府采购的工作质量和效果产生负面影响。
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\r\n二、完善政府采购工作的对策
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\r\n１、加强政府采购法制化建设
\r\n 政府采购法制化是实现政府采购规范化、增强其法律效力的唯一途径。因此应尽快建立和完善我国政府采购相关法律体系。如：《政府采购资金拨付管理办法》、《政府采购评标工作细则》、《政府采购供应商资格管理办法》、《政府采购指标代理机构资格管理办法》、《政府采购履约、验收工作办法》等系列法规应尽快颁布和实施。目前我国已加入WTO，在制订政府采购法律体系的过程中，还应充分考虑和利用国际法的有关准则。联合国贸易委员会的《货物工程和服务采购措施》与《方法指南》、WTO的《政府采购协议》、亚太经合组织的《政府采购非约束性原则》和国际复兴银行的《贷款、信贷采购指南》等法则应作为我国制订政府采购法律体系的重要参考依据。同时国际上一些政府采购开展得好的国家的有关法律、资料也可供我国借鉴。从而建立起一个适应我国国情又与国际接轨的严密、科学的政府采购法律体系，满足我国政府采购工作的需要。
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\r\n２、理顺机构、建立相互制衡的管理监督体系
\r\n 统一、规范、高效的政府采购管理和执行机构是推行政府采购制度的有利保证。应在全国形成统一的政府采购组织管理模式，政府采购机构性质、体制要有一个明确的规定。在具体设置政府采购机构时，必须遵循管理职能和采购事务分开的原则，建立相关的管理机构和执行机构。一方面便于各项工作的展开，同时有利于全社会的监督。根据有关政府采购法规规定，结合国内外政府采购成功的经验，可：首先设立政府采购管理机构。政府采购应成立以分管财贸的政府领导为组长，财政、审计、技术、监察等职能部门参加的政府采购委员会，下设政府采购管理办公室，其职责是负责政府采购政策、法规的制订、修改和完善操作办法以及政府采购预算的编制、采购预算的审查、采购计划的下达和各项制度规定的组织落实。其次，设置政府采购事务机构。成立专门的政府采购中心，其性质为非盈利性的具有法人资格的事业单位，是政府采购工作的具体执行机构，隶属于政府，应接受财政部门的业务指导与监督。政府采购管理办公室与政府采购中心是一级委托代理关系。
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\r\n 同时，财政部门要当好政府采购工作的管理者和监督者。并且必须借助全社会的力量（纪检、监察、审计、新闻媒体、群众等）来充实和加强政府采购的监督，形成强有力相互制衡的管理监督体系，以防止寻租、腐败等现象的发生。
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\r\n３、扩大政府采购的规模
\r\n 政府采购本身就是一项发挥采购商品的规模效应、节约和使用有限的财政资金的活动。自1782年政府采购在英国出现以来，就成为市场经济国家的通行做法，发达国家的政府采购支出为GDP的10－20%，占政府全部支出的1/3，政府采购制度已构成市场经济条件下国家财政制度的重要组成部分。因此，我国必须明确政府采购的单位和采购对象的范围。单位应包括各级政府和各个政府部门、各级权力机关、司法检察机关、各党派（政党）、人民团体、国有事业单位。对象应涵盖各单位的各类办公用品、设备、公共设施及政府所需的劳务（公共工程）。此外，要把握好政府采购金额起点的尺度，即政府采购的门槛价。采购金额过高或过低，都会影响政府采购活动作用的发挥，达不到实施政府采购的目的。通过这些规定来改变现在我国各地政府采购范围偏小、规模不大的现状。
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\r\n４、编制政府采购预算，强化采购约束
\r\n 政府采购预算是编制财政预算的重要组成部分，是建立规范完善的政府采购制度的前提和条件。同时能为财政部门审核下一年度同类预算提供准确参考依据。随着部门预算改革的推进，政府采购预算编制迫在眉睫。通过政府采购预算，事先预知全年的采购规模，制订采购计划，了解掌握市场行情，并按采购计划组织实施，可以避免当前政府采购实施过程中忙于零星采购或无计划采购的弊端。政府采购预算一经确定，原则上应保持其严肃性，一般不做大的调整。政府采购涉及面广、品目繁多，在预算编制改革的初始阶段，要将全部商品、劳务列入政府采购预算，无论从技术上还是实施能力上讲，都是不现实的。因此，必须抓大放小，突出重点。而且，整个编制程序要简单易行，待条件成熟后，再扩大范围。
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\r\n 与此同时，要加快国库集中支付制度改革的步伐，在保持单位资金所有权和使用权不变的前提下，设立国库单一帐户，政府采购资金收支都在该帐户上单独反映。将政府采购资金和业务经费彻底分离。凡采购资金，按政府采购目录分门别类在总预算中单独编制，并将采购资金纳入政府采购专户，由国库集中支付。这是构建政府采购体系不可缺少的内容。
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\r\n５、建立健全招投标机制，提高政府采购效益
\r\n 招投标是实现政府采购公平、公正、公开的重要和主要形式。大力推行招投标制度，对于规范政府采购市场交易，促进公平竞争，防止腐败，提高政府采购效益具有重要意义。因此，必须按照《招投标法》和其他政府采购法律的相关规定，将招投标活动纳入法制化和制度化轨道。首先，强制推行招投标制度。各级政府必须强制推广公开招标方式，在政府采购范围内开展竞争采购。第二，正确选择招投标方式和运作规程，无论采取哪种招投标形式，其运作程序必须规范、科学，自觉接受监察、公证机关和社会的监督。第三，，建立和完善专家评委人才库，成立政府采购专家评委会。由于政府采购招投标涉及的行业、内容多，议标决策需要较高的专业水平，成立和完善专家评委会和专家评委人才库是搞好招投标工作的前提和基础。因此，专家评委的选定不能受区域的限制，应开阔视野，选聘职业道德和专业素质高，具有实际经验的行家里手进入政府采购专家评委人才库，使招投标的运作体系高层次、高水平，真正体现招投标的合理性、合法性和权威性，实现政府采购的初衷。
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\r\n６、加强政府采购网络管理系统建设
\r\n 网络管理是最能体现政府采购效益的手段。建立具有现代技术与手段的政府采购信息网络管理系统，便于各级政府、各种采购管理机构、投标者、科研等单位查询、研究、运算和决策。网络管理系统应包括法律制度系统、数据管理系统、采购实体系统、供应商与承包商系统、评标和定标系统、采购项目评标系统和采购项目中标系统等内容。现在基于电子贸易系统平台实现政府采购管理，是国际上流行的利用计算机网络，发布政府采购信息并进行网上交易的一种现代化的采购方式。政府部门通过网络直接将招标文件发布在网上，进行大范围甚至国际性招标，供应商的范围扩大，使政府采购行为有更大的选择空间，同时因为无纸化办公，采购成本得以控制。
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\r\n７、建立专业化的政府采购队伍
\r\n 政府采购工作涉列财政、产业政策和贸易改革，从事相关工作的人员需要具备政府采购工作的专业知识、技能和经验，因此不但要求采购管理人员要了解熟悉财政体制管理方面的知识，如：预算编制、国库管理等，还必须掌握法律、招投标、外语、合同、谈判、市场调查、商品、技术等方面的业务知识和技能。并且随着政府采购业务的不断拓展，市场经济的不断发展，能否与时俱进，保证知识更新和业务水平的提高，也对从事政府采购的工作人员提出了更高的要求。因此当前必须采取多种形式，运用多种手段（如人事、分配制度改革，思想政治工作，招聘政府采购专家，实现奖惩结合等），学习和掌握业务知识和技能，提高政府采购队伍专业水平，培养全面、新型的政府采购人才，以适应政府采购工作当前和今后发展的要求。
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\r\n参考文献：
\r\n1 《中央单位政府集中采购管理实施办法》 财政部 2007
\r\n2 《中国政府采购制度的现状与思考》 田秋菊 审计署网站 2007.2
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