政府采购：不只是政府买东西

　　广东顺德读者麦健给本栏目发来邮件说：经常听到“政府采购”这个词，也知道咱们国家有个《政府采购法》。好像是在去年底，中国启动了加入WTO《政府采购协议》的谈判，在这方面，似乎与其他国家还存在着一些矛盾。政府采购，不就是政府买东西吗？怎么还有那么多问题甚至还要谈判？希望专家介绍一下这方面的内容。 
\r\n　　为满足这位读者的要求，本栏目特请对外经贸大学的教授撰写了此文。
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\r\n　　政府采购：不只是政府买东西
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\r\n　　桑百川傅馨慧
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\r\n　　到2008年，我国的《政府采购法》已实施了五个年头。五年来，政府采购范围和规模不断扩大，由2002年的 1009.6亿元增长到2007年的4000亿元，政府采购已成为支持经济建设和社会发展的重要力量。回顾五年的历程，政府采购在提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，促进国内品牌发展和自主创新等方面起到了重大作用。
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\r\n　　新法规的立法目的以及扶持国内产业的规定
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\r\n　　在实施《政府采购法》的基础上，2007年国务院办公厅又印发了《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》，财政部、发改委颁布了调整后的《节能产品政府采购清单》，这标志着政府强制采购节能产品制度正式实施。2007年，卫生部颁布了《关于加强医疗器械集中采购管理的通知》，明确指出集中采购将成为今后我国医疗器械的主要采购形式。2007 年4月财政部颁布实施《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》等三大办法。
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\r\n　　去年底，财政部公布了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》两部新法规，明确鼓励政府优先采购国内自主创新产品，并规定政府采购进口产品将实行审核管理。这是我国在去年底正式启动加入WTO《政府采购协议》谈判的背景下新出台的促进自主创新的政府采购配套政策措施，标志着我国激励自主创新的政府采购制度日趋完善。
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\r\n　　两部新法规明确鼓励政府优先采购国内自主创新产品，并进一步规范政府采购进口产品的行为。此前，我国对政府采购虽然提出了扶持国内自主创新的要求，但没有具体的实施细则，此次颁布的两部新管理办法则对这方面进行了补充，使我国政府采购对扶持自主创新有章可循，是我国政府采购扶持自主创新的纲要。
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\r\n　　根据《自主创新产品政府首购和订购管理办法》，“首创和自主研发”是我国政府采购产品实行首购和订购必须具备的性质，对于其中属于自主创新产品的，新法规明确要求要“按照自主创新产品政府采购政策执行”。运用首购制度和政府采购合同制度扶持技术创新企业，是国际的通行做法和有效手段。20世纪五六十年代，美国的航天航空技术、计算机、半导体、集成电路等产业的建立和发展，基本上都是靠政府采购给予推动，由政府出面采购，降低这些产品早期进入市场的风险。我国第一次将“首购”自主创新产品纳入政府采购政策当中，将在一定程度上减少企业风险，激励国内企业更多地进行自主创新。
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\r\n　　此外，《政府采购进口产品管理办法》明确提出政府应优先采购本国产品，确需采购进口产品的，将实行审核管理。为促进我国自主创新，法规还明确采购人采购进口产品时，应当坚持“有利于本国企业自主创新或消化吸收核心技术”的原则，优先购买向我国转让技术、提供培训服务及其他补偿贸易措施的产品。
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\r\n　　总之，两部新法规的实施，将更有利于政府采购在促进国内自主创新方面发挥作用，从而为国内企业的自主创新提供一个更好的平台和制度条件。
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\r\n　　新法规与WTO《政府采购协议》的关系
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\r\n　　《政府采购协议》(AgreementonGovernmentProcurement，GPA)是WTO代管的诸边协议之一，是一个有关规范政府采购程序与规则的权利与义务的法律框架。协议旨在保证缔约方政府在采购合同中不歧视其他缔约方的商品(包括货物、服务)与供应商，使有关政府采购的法律、法规、程序和做法更加透明，并建立磋商、监督和争端解决的国际程序，确保政府采购的公正、有效，同时关注发展中缔约方特别是最不发达缔约方的发展，并给其以特别的考虑和优惠，以实现国际贸易的更大自由化和世界贸易的扩大，改善世界贸易运行环境。GPA共有24个条款、5个附件，规定了协议的宗旨、适用范围、有关政府采购的规则、成员间争端的解决以及政府采购委员会的职能等内容。尤其在招标程序、技术规范、供应商资格审查、原产地规则等方面做了详细的规定。
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\r\n　　GPA作为一个诸边协议，只对接受它的缔约方适用，不参加的成员既不享受其权利，也不承担其义务。目前该协议的主要成员是发达国家，发展中成员只有中国香港、以色列、新加坡等少数几个。尽管中国承诺尽早创造条件加入该协议，但只是《政府采购协议》的观察员，而非成员。因此，中国在政府采购中有很大的自主权。
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\r\n　　2007年12月28日，中国签署了加入GPA申请书，并将申请书及中国加入GPA初步出价清单递交给世贸组织秘书处，标志着我国正式启动加入GPA谈判。而在此举前一天，财政部正式发布了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》两部新法规。这两部行政法规在此时发布，表明了中国政府的态度：中国可以加入GPA ，但仍保留运用政府采购工具扶持国内产业，特别是扶持发展自主创新的先进制造业。
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\r\n　　从目前的情况来看，更好的品牌、质量和技术而不是更低的价格，往往是我国政府采购的一般偏好，而《政府采购法》所规定的政府采购优先购买国产品的要求并未得到足够的落实。这对我国产品和服务显然是不利的，而加入GPA后，这种不利局面可能会加剧，因为GPA缔约方都是发达成员，它们的产品和服务在品牌、质量和技术上往往占据显著优势。因此，一般来看，加入GPA在开放国内市场方面的影响要大于开拓外国市场。当然，我国政府已经做出启动谈判的承诺，我国应当按照承诺提交出价清单，开始谈判，但必须考虑权利与责任的平衡，没有必要急于完成GPA谈判。
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\r\n　　政府采购扶持本国产业发展的国际经验
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\r\n　　在我国，实施政府采购作为政府公共支出管理的手段，其根本目的是提高财政资金的使用效率和遏制腐败，促进功能产业发展。由于目前我国许多政府采购领域已经实行了国民待遇，甚至给予外国产品和服务更优惠的待遇，这就使政府采购丧失了扶持国内产业发展的作用。在中国加入WTO后，用于扶持和保护国内产业发展的手段已大大减少，如何充分利用政府采购就显得意义重大。政府采购的买方是政府，其主动权始终掌握在政府手中，尽管有程序上的规则和限制，但政府仍有充分的自主权来确定政府采购的规则和结果。这就要求在政府采购中切实贯彻优先国产品的政策导向，即使中国加入了GPA，但在对GPA承诺的实施上仍有很多文章可做。
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\r\n　　政府采购对于支持和保护国内产业的作用主要体现为促进企业的自主创新，主要表现在三个方面：一是由于政府采购资金数额巨大，政府采购为技术创新创造了一个市场，对技术创新起着市场拉动作用，政府的参与在一定程度上弥补了“市场失灵”的弊端；二是政府采购对拟订采购物品的性能规格有明确要求，对技术创新起着导向作用；三是政府采购市场可以充当技术创新产品的实验场所，对技术创新起着风险分担作用。发挥上述作用，可以大大减少影响技术创新的不确定因素，从而有效推动技术创新和经济发展。
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\r\n　　利用政府采购支持本国工业发展和自主创新，是政府义不容辞的职责，也是当今世界各国通行的做法。虽然政府采购不是保护国内产业的工具，但可以借鉴国际经验，把政府采购当作一种非关税贸易措施扶持本国产业、推动技术创新的工具。 
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\r\n　　目前，外国政府利用政府采购扶持本国产业发展和技术创新的方式主要有以下几种：
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\r\n　　一是规定国际采购的本地含量。规定国际采购中本地的产品和劳动含量，保护本国的企业。如，以色列政府要求国际采购至少有35％必须在国内购买；美国则要求必须至少购买50％的国内原材料和产品。
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\r\n　　二是给予本国企业优惠。给予国内投标人优惠价格，如波兰给国内投标者20％的价格优惠，美国则给予国内投标商 10％～30％的价格优惠。
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\r\n　　三是限制或禁止外国企业进入。以国家安全、保护环境等正当理由，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场，如澳大利亚在环境产品方面的严格限制。
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\r\n　　完善我国政府采购的政策建议
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\r\n　　首先，要完善政府采购支持国内产业发展和自主创新的法律细则。现有关于政府采购支持自主创新的法规缺乏可操作性，还有待细化。可以通过产品原产地的限制、价格优惠、贸易补偿等手段来实现支持自主创新。政府在采购货物或签订公共工程委托合同时，若国内能够制造，必须购买国内产品或使用本国物资，原产地制造比率必须超过一定比例，只有在国内商品价格高于外国价格的一定比例之上才能向国外采购。对非军用物资的货物采购价格、小企业和劳动力过剩地区的产品价格、国防部采购项目本国产品的价格，可高出外国产品价格的比例应有差别。
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\r\n　　其次，确定我国哪些工业部门、服务领域最需要采购政策的保护，哪些采购实体最适宜承担实施公共政策目标的职责，从而制定出一份开放度最小的出价单。
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\r\n　　第三，提高政府采购限额。目前，我国各地政府采购制度虽然规定了采购限额，但普遍低于GPA的采购起始限额。所以，在兼顾各地实际情况的基础上，适当提高我国政府采购限额，有利于保护我国国内企业的利益。
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\r\n　　第四，完善自主创新产品认定机制。自主创新产品认定是实施支持自主创新的政府采购的前提，应在借鉴国外经验和结合我国国情的基础上加快建立自主创新产品认定机制。
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\r\n　　第五，完善政府采购实施模式。政府采购的实施模式是要解决政府采购的操作性问题。目前，采购数额巨大的工程采购市场，不仅没有贯彻“国货原则”，甚至出现了歧视国内供应商的情况。至于其他的政策功能，由于操作细节不易控制，要么被束之高阁，要么成为地方保护主义等不公平竞争的工具。这一方面有违GPA确立的政府采购市场开放化、自由化的原则，另一方面，在实际操作中又没有使用价值。因此，需要进一步完善政府采购的实施和操作模式。
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\r\n　　之所以出现物价飙升，是因为我们在经济高增长时期埋下了通胀的种子；
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\r\n　　本轮通胀，可以看作是中国政府为长期以来实施的出口导向型发展战略“还账”；
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\r\n　　由于本次要素价格重估又与美元贬值以及全球能源、初级产品价格的上涨相互交织，因而更加大了通货膨胀的压力； 
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\r\n　　通货膨胀仅仅是一个周期性现象，对中国经济可持续增长更为关键的，仍然是内外平衡的发展战略、要素价格的市场化以及环境成本的内部化。
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