编者按: \r\n “不讲理”的质疑和投诉已经成为了一些地区质疑和投诉的绝对“主力”。最近，江苏省省级机关政府采购中心对近年来供应商质疑和投诉情况进行了一次调查统计，其结果令人惊诧：从2006年至2010年4月，该中心在所遇到的质疑案件中，有68.49%的质疑源自未中标供应商与中标供应商间的恩怨，只有1.37%的质疑是源于采购程序不规范。是什么原因导致了这种现象，又该如何避免这种现象？针对这些问题，我们特邀几位嘉宾进行讨论。 \r\n 本期主持人：本报记者 陈昂 \r\n 本期嘉宾： \r\n 尹存月 江苏省省级行政机关政府采购中心主任 \r\n 王周欢 上海市财政局律师 \r\n 张旭东 浙江省财政厅政府采购监督管理处主任科员 \r\n 供应商 格力电器股份有限公司 \r\n 无风也起浪 \r\n 主持人：各位嘉宾大家好！如今，处理供应商质疑和投诉已成为各地政府采购部门的重要工作之一。但是，我们发现，一些供应商在提起质疑和投诉时往往缺乏有力的证据，有的甚至毫无道理可言。那么，到底是什么导致了这种“不讲理”的质疑乃至投诉事件频繁发生呢？ \r\n 张旭东：如今，在政府采购实践中，确实存在供应商无效投诉比例较高的现象，甚至还有某些供应商滥用投诉权利的情况。比如，一些供应商把质疑投诉当作自己未能中标的泄愤手段，一些供应商利用投诉攻击竞争对手，一些供应商捏造事实进行投诉，甚至有极少数供应商利用投诉权恶意拖延项目时间，从而与采购人或中标（成交）供应商讨价还价，谋取不正当利益。 \r\n 尹存月：拿最近一起案件江苏省教育厅农村合格幼儿园建设工程户外活动器械项目来说，可谓“无风也起浪”。采购中心接受质疑后所做的工作包括认真检查项目的实施过程、开评标情况，向中标候选人查询情况，与质疑人进行了3次沟通，与采购人进行了3次沟通，组织考察组对中标候选人进行考察等。最终财政部于2010年3月18日发出《行政复议决定书》（财复议[2010]4号），维持江苏省财政厅的《政府采购供应商投诉处理决定书》（[2009]年006号）。财政部认为：被申请人作出的投诉处理决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。如果因为投诉的原因项目被叫停，那这项民生工程势必会受到很大影响，将导致大量人力、物力和财力成本的浪费。 \r\n 通过分析，供应商质疑投诉的原因主要有3方面：一是项目实施影响了质疑人原有的市场份额；二是质疑人对评标办法的理解有偏差，体现在资格性条件、样品的偏离、综合评分法等方面；三是质疑人不能正确对待落标。 \r\n 而且，我们通过对近些年所遇到的质疑案件调查分析后发现，当前供应商质疑投诉的特点可以总结为以下4方面：一是希望事情闹大，越大越好；二是乱扣帽子，上纲上线；三是凭主观判断，不依据事实；四是经常威胁集中采购机构。 \r\n 具体表现在：无论招标文件内容是否符合规定，开标前供应商一般不会去计较，一旦不中标，他们就会从中找问题。更有甚者，投诉纯属捕风捉影，攻击他人，缺少事实依据。 \r\n 如何看待滥用救济权利现象 \r\n 主持人：政府采购有关部门受理质疑和投诉往往付出大量的成本，比如调查取证费。那么，一些滥用救济权利的供应商是否该承担部分费用呢？我们该如何正确看待部分供应商滥用救济权利的行为？ \r\n 王周欢：从制度价值上看，质疑和投诉是供应商权益遭到侵害时《政府采购法》所赋予的主要救济途径。既然有一种解决争议的机制，质疑和投诉各方当事人肯定会耗费一定的人力、物力和财力，整个行政救济途径包括投诉受理、调查取证、处理决定、送达、公示、投诉处理档案管理等环节所产生的合理而适当的费用是必须的，而不应由供应商承担，因为此举本意就是为了对供应商进行救济，这是供应商的法定权利。 \r\n 供应商在采购活动中合法权益受到损害的，应该勇于拿起法律武器通过质疑投诉维护自己的权益。供应商如果认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。这是供应商的法定权利。除非供应商提供虚假证明或捏造事实，才能被认定是恶意投诉。再有供应商对在质疑有效期内的未质疑事项进行质疑，或限期修改投诉书重新投诉，逾期再产生纠纷可构成滥诉，不予受理。 \r\n 张旭东：质疑投诉是推动政府采购不断走向公开、公平、公正的力量之一。供应商质疑投诉有利于发现政府采购活动中的违法违规现象。 \r\n 从现实情况分析，滥用投诉权的毕竟不是大多数，更多的无效质疑投诉是由以下几种类型造成的： \r\n 一是对事实误解，由于程序公开程度不高，供应商获取信息不够充分等各种原因，对事实作出了错误的判断，从而引发无效质疑投诉。 \r\n 二是对法律误解，供应商对法律法规和采购制度理解不全面，错将采购过程中某些并未违法的情节当作违法进行质疑投诉。 \r\n 三是投诉不当，在某些案件中，采购项目确实存在违法行为，但因供应商质疑投诉的主体、程序或者事项不正确，造成投诉不能被支持。 \r\n 四是证据不足，比如，实践中许多关于串通投标的投诉，往往有一定的合理性，但供应商提供的证据不足，财政部门囿于职权限制，在调查过程中也很难取得进一步的充分证据，最终只能驳回投诉。 \r\n 以上这几类情况应与供应商主观上存在恶意的无效投诉区别开来。 \r\n 因此，我认为质疑和投诉作为供应商的法定救济渠道，在程序启动权上不应受到限制。也就是说，不能因部分供应商滥用质疑投诉权而对所有供应商启动质疑投诉程序的权利附加某些条件。从这点意义上讲，我不赞成对供应商投诉进行收费的主张。 \r\n 格力电器：质疑投诉是法律赋予供应商维护其合法权益的一项重要手段。而且，质疑程序这一前置阶段，无形中增加了投诉供应商有效保护自己合法权益的时间长度。如果供应商认为其权益受到侵害，就可以通过投诉讨回公道。 \r\n 为落标供应商“补课”减少无谓成本 \r\n 主持人：从近年来供应商投诉案例分析，投诉方大多是低价投标尤其是最低价投标却未能中标的供应商。而不少投诉案例经过调查处理，最终的结果是其投诉事实被否定，那么各级相关部门该如何从源头上提高投诉处理工作效率，以减少无谓投诉？ \r\n 尹存月：引起投诉的原因主要是低价投标的供应商认为中标的可能性非常大，一旦未能中标，便猜测评标过程中评委有不公正行为。既然有可能引起误解和猜疑，不如为落标供应商“补课”。 \r\n 评委们可在公布评审结果前和未中标的供应商交流，对照招标文件要求逐项比对其投标文件，让他知道为什么会低价落标，为其解开心中的疙瘩，避免不必要的投诉。 \r\n 评委专家还可友善地提醒未中标供应商在以后的投标中要注意研究招标文件，按要求制作投标文件，以免功亏一篑。这样就把可能出现的无谓投诉化解在最初阶段。 \r\n 格力电器：为落标供应商“补课”是令政府采购当事人多方受益的好事，是在政府采购法律原则规定下的人性化举动。通过“补课”让供应商掌握政府采购评审的基本常识，教会供应商如何高质量地制作投标文件，避免犯关键性和常识性错误，也是减少无谓投诉成本的有效途径，同时能帮助落标供应商确立良好的心态。 \r\n 王周欢：供应商自身也要“补课”，行使好法律赋予的对政府采购活动事项进行询问的权利。只要供应商对政府采购事项有疑问，就可以向采购人提出询问。而这时，采购人对于任何供应商的询问必须及时做出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。如果质疑投诉都在询问阶段得到有效解决，就会大幅降低质疑行为的发生。更为重要的是，如果在接受询问时，根据评估报告，说明中标和未中标的理由，就更能大幅降低供应商的质疑和投诉。 \r\n 同时，供应商应练好内功，提升产品质量；吃透招标文件，提高投标文件编制水平；放开胸怀，正确对待评标结果。 \r\n 立法规制滥用质疑投诉权利行为 \r\n 主持人：对于滥用质疑投诉权利的现象是否可以在立法上做一些规制，尽可能避免或减少此类现象的发生？ \r\n 张旭东：已对外公布的《中华人民共和国政府采购法实施条例（征求意见稿）》在这方面有一些动作。比如，第67条第（一）项规定：对采购文件提出质疑的，提出质疑的期限自供应商获得采购文件之日起计算，且应当在投标截止之日或递交谈判、询价响应性文件截止之日前提出。 \r\n 这一条的逻辑基础是：如果你对采购文件有异议，应该在发现后马上提出来，如果在投标截止日或递交谈判、询价响应性文件截止日之前不提，就视为你认可了采购文件。而不能在采购结果公布之后，发现对自己不利了，回过头来又说采购文件有问题。其法律原则基础是《政府采购法》第4条规定的诚实信用原则。 \r\n 再比如，《政府采购法》第71条规定供应商质疑、投诉应当有证明其利益受到损害的事实根据，不得进行虚假、恶意的质疑、投诉。也就是说，禁止恶意质疑和投诉。但这一条也有欠缺，首先没有规定什么样的情况构成恶意质疑、恶意投诉，其次没有规定恶意质疑、恶意投诉应当负什么法律责任。 \r\n 主持人：那么该如何从法律上认定恶意质疑和投诉？ \r\n 张旭东：虽然《政府采购法》没有对什么是恶意投诉进行界定，但恶意质疑、投诉与司法上讲的恶意诉讼有某些相通之处。所谓恶意诉讼，是指当事人以虚假的事实提起诉讼，利用诉讼获取自己不正当利益的诉讼行为。对于恶意诉讼，我国司法制度尚无针对性的解决办法，但国外已有立法先例。有些国家规定，一旦法院认定案件为恶意诉讼，则原告不允许撤诉；有些国家在民事诉讼法中规定（比如德国、奥地利）当事人或其诉讼代理人恶意陈述虚伪事实的，法院可处以罚款。 \r\n 主持人：对于完善救济制度与加强管理，各位嘉宾有何建议？ \r\n 张旭东：我建议在《政府采购法实施条例》中可借鉴国外上述司法经验，规定凡经政府采购监督管理部门认定的，以虚假事实、伪造证据进行质疑投诉的，可处以一定限额的罚款。 \r\n 另外，也可考虑建立供应商诚信档案制度，对于恶意质疑、投诉的供应商，一经认定则记入其诚信档案，在参加以后的政府采购活动中视其情节轻重在资格审查或评分上承担不利后果。 \r\n 王周欢：供应商质疑投诉应当由具体的质疑投诉请求事项，对质疑投诉事项要有事实依据和理由。质疑处理机构要针对供应商的质疑事项进行审查，根据相关采购文件、评审报告等证据材料，正确适用法律法规规章进行答复。政府采购监督管理部门处理供应商的投诉时，对供应商提供的事实和说明的理由进行调查，必要时可以组织投诉人和被投诉人进行质证，根据其认定的事实和理由作出投诉处理决定。 \r\n 而且还要健全投诉处理机制，从供应商提起投诉，到采购人或代理机构应诉、财政部门审查证据、做出处理决定等投诉处理过程的各环节，都要明确具体的操作程序和规范，只有投诉处理机制真正建立起来，才能保证投诉处理的公开、公平、公正，才能真正保护供应商的合法权益。 \r\n 尹存月：对于完善制度，应明确滥用质疑、投诉权的法律责任。如果供应商提出质疑投诉应交纳一定数量的保证金，对无效质疑、投诉的予以没收保证金。实行“投诉责任人”制度，在规章或实施条例中明确其范围、责任承担条件及方式，避免供应商“改头换面”逃避处罚。 \r\n 此外，还应出台规范性文件对投诉受理的条件作出明确规定，并规定质疑书格式，受理质疑要求质疑供应商严格按格式进行填写，并经法人代表签字，盖上公章。处理质疑力求公开并严格按程序办理，做好记录，经当事人签字后作为凭证。 \r\n 主持人：谢谢各位今天的精彩发言。关于质疑和投诉实践中遇到的问题，大家都给出了很多的想法和建议，我们也希望将此作为一个基点，让更多的人关注，让质疑和投诉救济制度进一步得到完善。
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