文/发改委稽察系统政府投资监管体系赴英国培训团 \r\n 执笔人/傅仲保 张康民 仇轶 \r\n 编者按 2009年12月4-24日，发改委稽察系统政府投资监管体系赴英国培训团对英国政府的投资项目管理和监督体系进行了深入考察。该培训团拜会了英国财政部政府公共开支与基金支出管理处、英国财政部专家委员会、英国地方政府协会、安永会计师事务所总部、跨伦敦高铁线项目公司、2012伦敦奥运场馆工程实施中心、英国皇家测量师学会等单位，并与相关单位就英国政府投资项目PPP模式、英国地方政府投资项目的控制与监督、英国政府投资项目的审计管理、跨伦敦高速铁路投资建设项目监管、2012伦敦奥运会场馆投资建设项目监管、英国工程造价测算模式及监管、英国政府公共投资的预算与控制等内容进行了详细研讨。 \r\n 该培训团完成的《英国政府投资项目监管体系培训报告》，从决策、执行、监督3个方面介绍了英国政府投资项目监管体系的架构和内容，指出英国政府投资项目监督管理体系的重要特点，并对比分析我国政府投资项目监督管理中存在的问题，有针对性地提出了多条政策建议。该报告对完善我国政府投资项目监管体系有一定的现实意义。 \r\n 本刊将分3期刊载该报告，分别为《英国政府投资监管体系的架构和内容》《英国政府投资项目监管的特点及分析》以及《英国政府投资项目监管体系对中国的启示》。本期请看第1部分—— \r\n 1997年，英国就政府投资建立了两个规则：一个是“黄金法则”，它要求各项开支必须根据收入来确定。政府可以通过借债来搞建设，但在一定的经济周期中政府借款只可用于资本支出，不可用于追加经常性支出。另外一个是“可持续投资法则”，该制度要求公共部门净债务占GDP的比例在整个经济周期中要维持一个稳定、审慎的水平，具体说不能超过40%（2009年，为应对金融危机采取了一系列刺激措施，将超过这一数据）。 \r\n 英国政府的投资主要集中在教育、交通、医疗保健和保障性住房等公共领域，且投资规模呈逐年增加态势。1997年英国政府在公共领域的净投资为49亿英镑。到2006年，英国政府将公共服务的净投资增加至241亿英镑，加上资产折旧，资产出售后的再投资，以及公私合作的私人投融资，总投资超过460亿英镑。2009年，英国财政用于资本支出的总额达到了500多亿英镑，为30年来最高额。 \r\n 在长期的政府投资项目建设实践过程中，英国逐步形成了行之有效的政府投资项目监管体系。英国政府投资项目监管体系主要分为决策、执行、监督3个方面，其中决策主要着重于政府投资项目的评估和立项审批；执行主要侧重于项目立项后的设计、招投标、施工、审计、竣工验收等环节的管理；监督环节贯穿于项目建设始终，主要依靠法律保障、政府监管、市场机制等。 \r\n 决策管理 \r\n 英国政府投资项目决策机制属于中央集权制。该机构名为公共服务提供专署（现为投资节省预算局ISB），成立于2001年，属首相办公室直管。每年的投资计划由财政部和公共服务提供专署联合制定，并以《公共服务协议》的形式公开出版。 \r\n 公共设施建设需要数年时间，投入的人力物力较多，因此在资金使用方面，英国自1997年开始允许各行业部门将该年度未花完的经费滚动到下一年使用，这样既杜绝了浪费，也保证了投资计划的顺利进行，同时也让行业主管部门有一定程度的时间弹性。 \r\n 一旦各行业部门的预算得到议会批准（英财政部每年都会发布与公共开支有关的白皮书，其中政府投资的预算和决策也在其中），各部门就在行业发展总的战略规划框架下，按照《公共服务协议》的要求安排项目投资。 \r\n 在地方政府职权范围内，建设项目动议由有关单位提交到专门委员会，委员会同意后提交到相关议员参加的听证和辩论会，通过后再提交地方议会，投票通过后财政部门才能编入预算。如果项目是中央政府直属或各部直属，则直接由主管机构负责人向上级申请，获准后由上级预算拨款，勿需通过地方政府。而对投资规模或社会影响大的项目，立项审批非常严格，必须经过国会批准。立项文件一经批准或确认即为项目执行的依据，不得突破投资概算，设计人员、施工人员、工料测量师以此作为造价的控制目标。重大项目的决策周期相对较长，一般为3-5年。 \r\n 英国政府投资项目在立项前，必须通过财政部政府商务办公室（OGC）组织的公共工程入门审查。该制度是一种并行审查的方式，审查者为和项目无任何关系的第3方。主要对项目的可能性进行评估。根据投资项目规模大小，分为普通公共工程入门审查和重大项目评估两类。 \r\n 普通公共工程入门审查，主要对项目建设和运营的连续性进行审查，确保项目能够发挥投资效益。 \r\n 重大项目评估由财政部重大项目评估组负责实施。评估组由各类专家组成，每组一般为4-5位专家，审查5亿英镑以上的项目。评估的主要内容是项目实施可行性、必要性、项目的企业效益及社会效益4个方面。重大项目评估组成员需要研究与大型项目有关的各个子项目（通常是高风险项目），并建议财政部长是否批准项目实施。 \r\n 执行管理 \r\n 项目立项评估阶段结束之后，即开始初步设计。根据初步设计图纸的技术说明书，工料测量师编制出工程量清单（工程量表）。建筑师审查初步设计文件和预算，所有初步设计文件呈送业主审批审核。业主和建筑师还将对这些文件进行若干修改。 \r\n 初步设计确定后即开始技术设计。技术设计文件更加详细和费时。由于建筑和工程结构图确定了工程范围，工料测量师将编制更加详细和准确的工程量清单并据此框定概算。随后，工料测量师（或计划工程师)将编制施工进度计划，进度计划反映出项目实施所需合理时间。 \r\n 随后财政部政府商务办公室与项目主管部门一起进行招标工作。政府明确规定:投资在10万欧元以上的项目，必须通过网络在欧盟范围内公开招标。通过公开招标或邀请招标等各种招标方式将编制的招标文件或合同文件分发给所选定的承包商，承包商的估价师根据工程量清单编制报价后，对该工程进行投标。 \r\n 在英国，允许承包商实行工程专业分包，这些分包商一般从承包商投标报价时就开始介入，有些是由业主指定的分包商。承包商在取得招标文件后，如果打算分包工程，会将相关的投标图纸和工程量清单交到有关分包商（一般至少请3家其认为合格的分包商），分包商会就此进行报价；承包商根据分包商的报价，认定哪一家分包商的报价最低，以此作为承包商报价的依据，承包商的估价师对其自己实施的工程和分包商对各部分报价进行汇总，并加上相应的利润和管理费及相关税收，作为其向业主投标报价的依据。 \r\n 中标的承包商按照业主提供的设计图纸和技术规范进行施工。在施工过程中，承包商的项目经理及项目组成员要与业主及其建筑师、工程师、工料测量师密切合作；在施工过程中还要协调好与分包商、供应商的关系。英国政府部门将房屋建筑工程施工管理称为建筑控制，建筑控制的具体管理部门是各个地区的市政厅，目的是为贯彻执行建筑规范以及相关法规，保护建筑内及周围人员的健康与安全。在英国绝大多数建设项目至少要获得市政厅两项批准，否则不能开工。第一项是建筑规划申请，取得规划许可；第二项是建筑控制申请，取得建筑规范批准。如果是文物保护性建筑，还需要通过文物保护建筑许可。如果在保护区内进行拆除工程，需要获得保护区许可。如果要设立广告牌或者标记牌，需要获得广告许可。规划申请由建筑设计师递交。市政厅向民众发出公告，任何个人或组织都可以在公告规定的期限内向市政厅提出反对意见。规划许可是设计阶段必须遵守的法规性文件。获得批准后，市政厅下发一份正式的批准函，批准函中规定了项目在施工过程中必须遵守的条款，它是建筑施工阶段必须遵守的法规性文件。 \r\n 工程完工后，将移交业主进行验收，由建筑师代理业主核实该建筑物及其服务设施的性能是否已达到业主的预期目标。同时，建筑师负责就今后如何对建筑进行维护提供必要的指导，并向业主交付各建筑物及电气、给排水等服务设施项目以及全部竣工图纸。 \r\n 监督管理 \r\n 英国政府投资项目的监督体系比较完备。总地说来，英国对政府投资项目的监督主要依靠法律保障、政府监管和市场机制3方面。 \r\n 1.法律保障。英国有一套完整的监管建筑工程立法体系。这一体系包括3个层次：第1层次是法律，它具有最高法律效力，一般由议会制定或由议会授权政府或社团机构制定，最后由议会审议通过，如《健康安全法》《建筑法》《建筑工程法》《仲裁法》《建设团体法》《建筑师法》等。第2层次是实施条例，一般是由政府主管部门制定，并经议会审定。这些条例是根据法律中的某些条款的授权，对法律中的一些条款进行更加详细的规定。如《建造条例》《建筑总条例》《设计与管理条例》《保证付款条例》《健康安全工作条例》《公共安全条例》等。第3层次是技术规范与标准，主要由各协会或学会编制，或政府委托各协会或学会编制，其中技术规范需征求公众意见后才能发布。 \r\n 2.政府监管。政府监管采取内外结合的方式。外部监督机构主要是审计委员会。各部门的支出受议会“公共支出委员会”的监控，该委员会受审计委员会的监督，审计委员会由各部门审计师组成，最高领导为总审计长。总审计长享有高度的独立工作权，可以独自决定审计程序及方式，也可履行其他属于其职能范围的检查，决定其向议会所做报告的内容，对财政资金的使用情况拥有充分的监督权。这些监督检查主要是看是否“物有所值”，即所谓的“绩效审计”。审计委员会可依照法定程序对项目法人及项目勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支进行审计监督。项目建成后，将对建设项目开展效益审计，对项目立项决策、设计、招投标、施工等过程进行系统评价；对项目竣工投产和运营情况进行经济评价；对项目的社会影响进行评价。财政部对于政府各部门的监督主要是预算控制。各部门预算必须经财政部核准和内阁讨论后，方可提交议会。议会通过的各部门经费预算，拨款时还要经过财政部核准后才能付款，即使通过了拨款，财政部依然有权监督。这种监督权，使财政部的地位往往超过其他各部，而与内阁办公厅、公务员服务局一样处于政府核心组织的地位。 \r\n 各部门也各自设有内部的监督机构。如交通运输部负责英格兰和威尔士的政府投资交通项目的建设监管，其主管范围涉及航空、公路、铁路等方面。环境食品与农村事务部负责野生物保护与乡村、环境等方面政府投资项目的监管。地方与社区部负责建筑、房屋等方面政府投资项目的监管。 \r\n 3.市场机制。政府投资项目实施阶段的质量控制主要依靠市场机制，政府则通过设计审查、关键环节施工质量检查等对市场实行监管。政府投资项目实施阶段质量控制的市场机制主要体现在以下几个方面： \r\n 一是公共工程招投标。英国公共工程招标模式与我国招投标规定类似，分为公开招标、邀请招标和协商谈判3类。公开招标通常是由业主的咨询工程师通过地方和全国性媒体以及某些专业技术出版物刊登广告，邀请所有感兴趣的供应方对业主拟建项目进行投标。邀请招标是邀请经过预选的3家以上具备投标条件的供应方参加投标竞争。协商谈判是直接邀请1个或多个具备相应资质的供应方投标，通过协商达成协议。 \r\n 二是供应方资质管理。英国政府采用供应方注册体系，该注册体系是有关供应方信誉、综合实力、以往项目实施情况信息的大型数据库。在此体系登记注册的供应方被认为在资质上达到了标准，业主在与这些供应方合作时可简化资格预审程序。这有助于业主与供应方保持长期的、良好的合作关系从而降低交易成本。《通用最小化标准》（即是英国在推行“工程项目创优”活动后建立起的以“物有所值”为核心理念的一套指导标准）明确要求业主选择供应方时应从此体系中进行选择。目前我国国内也已有部分政府投资项目招标投标和政府采购、房地产开发项目等采用这种方式选择工程承包商。 \r\n 三是公共工程采购的合同管理。英国政府投资项目在规模上分为普通工程与重大工程。普通工程按照《工程入门审查制度》规定的工程采购策略选择适当的工程承发包模式和合同模式。重大工程根据项目实际情况具体分析。《通用最小化标准》要求公共工程采购应采用DB总承包、PPP/PFI（公私合作方式/私人融资方式）或Prime-type Contracting方式确定最终合同。选择的合同应符合《政府项目承包法规》《公用事业工程承包法规》《通用最小化标准》“工程创优”活动成果性文件以及工程入门审查制度的要求。 \r\n 四是英国工料测量师制度。在英国无论公共工程还是私人工程，无论采用传统的项目管理模式还是非传统的模式，均有工料测量师的参与。工料测量师通过对建设成本、工期和质量的管理，创造和增加项目的价值。在各种规模的建设项目中，工料测量师均能提供专业的咨询服务。《通用最小化标准》亦明确规定，项目实施过程中业主须有独立的工程顾问。由此可见独立的专业人士对项目成功实施起到不可替代的作用。 \r\n 此外，英国还鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。如通过建立和完善项目举报制度，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目建设实施过程中出现的违法、违规和腐败问题进行举报、曝光等。（执笔人单位：国家发改委重大项目稽察特派员办公室） |
