江苏省一光伏太阳能电池生产企业车间一角。可再生能源发展的扶持和配套政策对光伏市场发展的推动作用并不明显，其主要原因在于相关的实施细则暂行办法中，规定了光伏发电执行“一事一议”的政策。CFP/供图

　　编者按：中国的光伏产业是靠欧美市场发展起来的以民营为主的产业，目前的制造能力、规模和太阳电池产量已经排名世界第一；而国内累计装机容量却不足世界总装机容量的1%，其中市场化开拓的部分主要在通讯基站和商品电源方面大约占53.8%；其余46.2%为政府支持的农村电气化和少量并网光伏发电示范工程，其中并网发电（BIPV＋地面光伏电站）不足20%，其余为独立光伏系统。
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\r\n 　　 面对日益严重的能源和环境压力，基于目前仍然高昂的光伏发电成本，中国政府是否应像欧美、日本那样，通过政策激励和财政补贴手段，大规模开发国内的光伏市场？社会呼吁日益强烈。有人大代表指出“中国大规模出口光伏组件是把绿色能源出口给别人，而把污染留给自己的愚蠢做法”。为此，相关专家建议，应当推出国内光伏市场相关配套政策，加速国内光伏市场产业化的脚步。
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\r\n 　　马胜红 李斌
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\r\n 　　 《中华人民共和国可再生能源法》实施以后，国家又陆续出台了一系列支持可再生能源发展的配套政策规定，为可再生能源发电的大规模发展提供了法规依据和政策保障，极大地推动了我国可再生能源发电市场的发展。近几年风力发电投资火热，大型风力发电场纷纷建立，市场呈井喷式发展，充分说明配套完善的法规及激励政策对于中国可再生能源发电市场发展的巨大推动作用。
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\r\n 　　 然而这些可再生能源发展的扶持和配套政策对光伏市场发展的推动作用并不明显，其主要原因在于相关的实施细则暂行办法中，规定了光伏发电执行“一事一议”的政策。要拓展光伏发电市场，需将“一事一议”改为类似于风电“招标定价”的市场化运作模式，大力促进并网光伏系统的建设。笔者建议，应根据光伏发电发展的特点，尽快制订及完善针对光伏发电的配套政策和规定，对光伏发电给予必要的扶持和帮助：
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\r\n 　　 首先，制订“中国光伏产业振兴发展提要”。针对我国光伏产业主要依靠国外市场的现状，抓紧制订“中国光伏产业振兴发展提要”，出台应对金融危机、扶持中国光伏产业的应急政策措施，诸如增加出口退税比例，尽早启动并加大国内计划项目的规模和补贴支持的力度，扩大内需以弥补国外光伏市场的萎缩。
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\r\n 　　 其次，制订“并网光伏发电实施导则”。依靠法律、法规来保障光伏市场的发展，特别要有明确的适合中国国情的强制性规定和要求。如对电力系统要有一定量的光伏发电所占的比例要求，要保证电力系统的合理利益，充分调动电网公司的责任感和主动性，积极参与光伏发电的应用实践。
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\r\n 　　 第三，制订“光伏发电上网电价办法”。根据已经出台的关于可再生能源电价方面的有关政策规定，适当提高可再生能源电价附加并明确对光伏发电的扶持，制订符合目前光伏发电技术经济现状的“光伏发电上网电价办法”，明确规定光伏发电在可再生能源发电中的地位及其在“可再生能源电价附加收入调配”中所占份额，落实光伏发电系统的电价补贴的规定，扶持和帮助光伏发电的市场发展。
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\r\n 　　 第四，制订“光伏发电项目建设和运营实施导则”。规范光伏发电项目立项、建设、运行管理方面的要求和规定。特别是项目建设及运营费用上的优惠政策和待遇，如减息贴息、减税免税、提供长期优惠贷款等。对于有一定技术含量的攻关、示范项目，国家应投入一定比例的公共资金作为不参加分红的一部分初始投资，共担风险，以推动大规模并网光伏发电的商业化运作。
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\r\n 　　 第五，制订“光伏发电市场行为规范”。实行光伏企业及产品的市场准入机制，避免无序竞争。要严格产品认证制度，规范光伏产品市场，保证光伏发电的产品质量，保护光伏发电市场健康有序地发展。
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\r\n 　　 第六，制订“光伏发电系统运行管理条例”。要明确供电服务的基本指导思想，制订统一的、规范化的光伏发电系统的运行管理条例，规定光伏系统发电、供电、用电各方的相互关系和责任、权利、义务，以及对光伏发电企业业主和从业人员的基本要求。
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\r\n 　　 第七，制订“光伏发电建设及运行监督管理规程”。加强针对光伏发电的项目建设及运行的监督管理工作，明确管理和监督、检查的规定和要求，及违反规定的处理和惩罚措施等。组建职能机构，实施相应的核查监管，保证光伏发电的项目建设质量和充分发挥运行效益。
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\r\n 　　 第八，制订“农村离网光伏发电系统建设及运行管理办法”。鉴于离网光伏发电系统在我国农村电力建设中的重要作用及在我国未来光伏市场中的地位，要组织各方面专家，根据“送电到乡”工程等项目的实践经验，制订针对性强的我国农村电力建设中离网光伏发电系统建设及运行管理办法。要按照可再生能源法及相关法律政策规定，规范村落光伏电站及户用光伏系统的建设及管理和运行维护要求。
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\r\n 　　 农村离网光伏发电的关键是要确定项目业主。为便于按“同质同价”的原则落实供电服务及电费收取，宜由当地电力部门承担业主责任，全面负责项目建设和运营管理及维护保养。要按照国家规定的人均年用电量200千瓦小时的供电目标，根据因地制宜、多能互补的原则进行优化选择，确定供电方式及进行技术方案设计。项目建设费用应由中央、地方、用户三方合理分摊；运行供电应按《可再生能源法》及有关规定实行电费补贴政策。要结合解决已建项目的遗留问题，制订可实际操作的实施细则，顺利实施新建项目。
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\r\n 　　 第九，制订“开阔地大型光伏电站建设实施细则”。开阔地安装的兆瓦级大型光伏电站是以发电上网为目的的电力设施，应由电力部门负责建设及管理运行，以保证电力安全。
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\r\n 　　 开阔地光伏电站建设应由各地方发展改革委主持实施。国家发展改革委及能源局根据国家能源发展规划和财政经济状况进行总量控制，适时发布实施规模限额及各地域最高上网电价等指导性文件，各省(市、区)发改委立项，上报国家发改委批准进行。
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\r\n 　　 开阔地光伏电站可参照“风力发电”模式，采用“特许权招标”、“差额电价补贴”的市场化方式运作。鼓励和支持各种形式的非国有资本投资，当地政府应在融资、贷款、土地、税收等方面给予政策优惠。在确定上网电价时，应适当考虑投资者的合理利润。
\r\n 　　 第十，制订“城市并网光伏发电实施办法”。城市光伏发电系统，包括安装在建筑物上的光伏系统和光伏建筑集成一体化(如光伏幕墙等)光伏系统两类，一般应低压并网、以“自发自用”为主。城市光伏发电的并网要向当地电力主管部门申请批准，并上报当地发改委备案汇总。项目建设资金由业主/用户自筹，国家按规定给予一定量的一次性投资补助，由中央和地方按一定比例分担。自用多余及不足的电力，由用户与电力公司商议结算，原则上上网电力不再享受“差额电价补贴”。
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\r\n 　　 对于那些容量较大、“自发自用”后仍有较多节余电力并网上送的城市光伏发电系统，如果项目业主/用户要求享受“差额电价补贴”，需在立项申报时予以说明。原则上按建设“光伏电站”的方式进行，国家给予补贴的形式及补贴数额需经听证后商议确定，并予以公示。
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\r\n 　　 国家发展改革委应对城市并网光伏发电进行宏观调控，适时发布实施规模及各地不同光伏系统补贴要求和规定等指导性文件，并会同电监会实施督查和监管。
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\r\n 　　 还有，制订“城乡分布式户用并网光伏发电实施办法”。对于城市和乡村个体所有、容量较小(10千瓦以下)的户用并网光伏系统，在条件许可的情况下，也应予以支持和鼓励。在城市安装的户用并网系统，按上述“城市并网光伏发电实施办法”执行，即：低压并网，自发自用；费用自筹，政府补助。应由用户提出申请，当地电力主管部门进行可行性审核，统筹安排进行。当地电力部门对户用并网光伏系统负有监管及指导使用的责任。
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\r\n 　　 在已被电网覆盖的贫困地区农村，可试点进行“光伏扶贫”。即允许少数贫困户建设户用并网光伏系统，并网电力享受“差额电价补贴”，以获得一定的经济收入。建设费用可采用用户自筹加政府扶助的方式筹集，银行提供抵押低息贷款，政府免除税收并免费提供技术咨询服务。“光伏扶贫”并网光伏系统也要由用户提出申请，当地电力主管部门进行可行性审核，统筹安排实施，并接受电力部门的监管。
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\r\n 　　 此外，制订“城市应急光伏电源建设及运行管理实施细则”。要深刻理解城市应急光伏电源的重要意义，首先在城市应急避难场所抓紧进行安装建设。应急光伏电源以保证应急情况下为应急场所及设施供电为目的，建成带储能设备、多能互补的并网光伏系统，平时发电并网，应急状态下离网独立供电。
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\r\n 　　 应急光伏电源的建设费用以地方为主，中央补助为辅；在确保应急供电的前提条件下，也可以考虑采用商业化模式引进其他资本，以平时电力并网的收益作为投资回报。
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\r\n 　　 各地政府和发展改革部门全面负责应急光伏电源的实施工作，并责成当地电力部门承担业主责任，负责项目的工程建设及运行和维护管理工作。要把保证质量放在应急光伏电源建设的第一位，绝对保证应急情况下的可靠供电。
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\r\n 　　 （本文节选自中国科学院电工研究所可再生能源发电咨询与培训中心《关于加速开拓中国国内光伏市场的激励政策与措施的研究及建议》报告，项目组组长马胜红。）