一、我国促进企业自主创新的政府采购政策背景
\r\n 长期以来，我国依赖自身自然资源和人力资本的优势，以牺牲资源环境的代价换来了GDP的飞速增长，然而这并非是一种可持续的发展方式。我国已经明确提出要转变经济的发展方式，走集约型发展的道路。政府作为一个国家的行政管理者，在促进企业自主创新方面有不可推卸的责任，同时这也有助于我国提升经济整体水平和综合国力。
\r\n 我国曾出台系列运用政府采购支持自主创新的政策，这些政策有效地促进了我国自主创新的发展，作为自主创新主体的企业创新意愿也在逐渐增强。然而，在我国加入GPA的谈判进程中，政府采购支持自主创新的政策一度成为了敏感话题。以美国为首的西方发达国家认为我国促进自主创新的政府采购政策违反了WTO的国民待遇原则，存在对外国产品的歧视，以此对我国政府施加压力。我国被迫于2011年停止了相关系列政策。这使得对企业自主创新的支持陷入了低潮阶段。
\r\n 事实上，利用政府采购支持企业自主创新并非违反自由贸易原则。一些发达国家很早前就意识到企业自主创新对于经济发展的重要性，在政策制度方面都给予了一定的支持，这些支持政策目前都比较完善，也取得了很好的实践成果。在国际经济的竞争中我国需要提升企业的自主创新能力，生产出替代性低、有自己特色的优质产品，从而保证经济持续健康发展。如何制定实施符合我国国情和国际环境的政府采购促进企业自主创新政策，是我们迫切需要解决的问题。
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\r\n 二、政府采购促进企业自主创新的重要意义
\r\n 自主创新是指创新主体独立地依靠自己的智慧和力量，而进行的一种拥有“自主知识产权”的创新。自主知识产权一般指与非自主知识产权相对应的，在一国疆域范围内由本国公民、企业法人或非法人机构作为知识产权权利主体，对其自主研制、开发、生产的“知识产品”，及获得许可购买他国或他人专利、专有技术、商标、软件等所享有的一种专有权利。
\r\n 由于企业进行自主创新面临未知的风险，需要前期的投入，而且企业创新的成果很方便的会被模仿，别的企业可以只享受创新成果而不进行前期投入，通过“搭便车”获取经济收益等问题，所以企业不一定会主动的进行自主创新。这其实是创新的外部性造成的市场失灵，政府就有必要进行调控和干预。通过政府采购，对企业的创新进行有效的支持，才能促进企业进行自主创新，促进经济的新发展。
\r\n 政府采购可以提高对企业自主创新产品的总需求。政府采购企业自主创新产品，无形中为企业做了宣传，能够扩大企业的影响力。而且政府是市场上最大的消费者，政府采购的行为帮助企业打开了市场，带来企业产品更高的销量，企业从而可以获得更高的利润，顺利收回资金进行下一阶段的自主创新，从而发展壮大，带动产业以及整个国民经济的发展。企业进行自主创新的意愿随之会增强，这会直接促进企业的转型。在当今全球经济一体化的大背景下，政府采购支持企业自主创新可以提高企业的自主创新能力，这对于获得自主知识产权，提高其国际竞争力具有很大的促进作用。
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\r\n 三、我国支持企业自主创新的政府采购政策分析
\r\n 1、政府采购促进企业自主创新的相关政策
\r\n 2003 年 1月 1 日中华人民共和国《政府采购法》正式实施，对政府采购的范围、原则、运行机制等做了明确的规定，但未对政府采购促进企业自主创新的方法进行明确规定。虽然《政府采购法》中没有明确规定，其他的法律法规之中却又很多这方面的反应。其中有些体现在促进科学技术创新发展的法律中，有些体现在政府采购相关法律之中。
\r\n 2005 年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020 年）》第八项第三条提出：“建立政府采购自主创新产品协调机制。对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府实施首购政策”。2006 年，财政部发布了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见的通知》。同年12月，科技部和国家发展改革委员会、财政部等三部委联合发布了《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》，着手建立国家自主创新产品认定制度，规范自主创新产品认定工作程序。此举被称为是政府采购自主创新目录出台的标志。然而，由于政府采购支持自主创新的政策受阻，该目录直至今日仍未出台。
\r\n 2007 年上半年，财政部印发了《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》，首次在国内系统化地出台了促进自主创新的政府采购具体政策。2007年12月，财政部印发了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》，对政府支持自主创新的首购制度制定了专门的管理办法，从而大力支持政府所提倡的自主创新。2011年6月23日，财政部被迫正式发文停止执行《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》三个文件。同年10月，国务院办公厅发布文件，明确要求省级政府要对自主创新与政府采购挂钩的政策进行清理，一律停止执行。
\r\n 2、我国政府采购促进企业自主创新面临的新国际环境
\r\n 我国自2001年12月正式加入WTO的同时承诺成为《政府采购协议》GPA的观察员，并尽快开始加入GPA的谈判。目前我国正处在GPA谈判的敏感时期，之前制定的政府采购支持自主创新的相关政策被西方发达国家扣以涉嫌违反《政府采购协议》非歧视性原则以及新形式贸易保护主义的帽子加以攻击。这是我国所面临的的新的国际环境。
\r\n 我国政府采购支持企业自主创新的政策面临来自国际社会的压力，有如下原因：一方面，我国经济发展迅速，政府采购总量逐年增加。在全球经济持续低迷的背景下，国外各国希望借此进入中国的政府采购市场，促进其产品销量和利润水平的增长。另外来说，近年来国际经济政治格局的变化与调整使得中国的一举一动都被各方密切关注，加之我国相关政策的制定确实存在一些问题，易受攻击，从而使得来自国际的各方对中国频频施加压力，利用GPA谈判的关键时期迫使中国放弃执行相关政策。
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\r\n 四、加入GPA的新形势下鼓励和支持企业自主创新的政府采购政策
\r\n 1、研究西方发达国家相关做法，完善相关法律法规，将各种政府采购政策功能相结合
\r\n 国外一些做法有值得我国借鉴之处。以美国、德国、韩国三个代表性的国家为例，其政府采购促进企业自主创新政策的最大特点就是与政府采购的其他政策功能有机结合。具体来说，美国将其保护本国产业、促进企业创新的意图和措施分散于一些相关法律的规定、程序、做法之中，主要是通过优先购买国货、保护和扶持中小企业、少数民族企业、国防采购、国家安全例外等一系列措施实现保护民族工业促进产业创新。德国支持绿色采购促进自主创新的方式也取得了良好的效果。在德国的创新性企业中，相当一部分是属于从事绿色产品生产的高科技企业。韩国的电子化政府采购也是促进企业自主创新的制度，电子化的重要作用是促进了企业的公平竞争，形成了一个通过公平竞争促进企业发展的良性市场。对于企业来说，自主创新能力是核心竞争力，面对激烈的市场竞争，企业要想长期立于不败之地，就必须加强自身的自主创新能力。
\r\n 作为我国政府采购领域基本法律的《政府采购法》应吸收自主创新这一概念，将其促进自主创新的功能提高到法律层面。我国之前出台的相关政策过于直白，易受到攻击。鉴于此，我国可考虑将政府采购的各个政策功能相结合，通过购买国货、促进中小企业发展、促进绿色采购和电子化采购来间接的促进企业的自主创新。可以吸取美国的经验，出台购买本国产品法和中小企业法，这些都有助于激发企业的自主创新意识，提高其进行自主技术研发的能力。相关政策的措辞也不必过于直白，可留有一定的空间和弹性，避免遭受攻击。
\r\n 2、明确“自主创新”的概念，适时的重建自主创新产品认证制度
\r\n 为了落实相关法律法规，必须首先对“自主创新”的概念有一个明确的界定。只有明确了其范围，才能有针对的落实政策。除了概念的明确界定，还需强调其重要意义，这样才有可能引导购买行为，在不触动敏感话题、不遭受非议的前提下支持我国企业的自主创新。比如在涉及高科技或技术含量高的工程、汽车、软件、电脑等产品和服务采购时，招标文件中可以对自主国自主知识产权必须达到的比例应做出明确规定，便于实际操作。总之，需要对“自主创新”的概念进行明确的界定。
\r\n 我国曾建立相关的自主创新产品认证制度，此制度目前已经停止执行。科技部于2011年7月10日发布通知，停止执行《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》。该通知于2009年11月6日由科技部、发展改革委和财政部联合发出，其主要目的在于营造激励自主创新的环境，推动创新型国家建设。认定工作主要选择计算机及应用设备、通信产品、现代化办公设备、软件、新能源及装备、高效节能产品六个高新技术领域。通过认定的产品将被编入《国家自主创新产品目录》。认证条件包括产品技术先进、创新程度高等。只有符合全部条件才能被认定为国家自主创新产品。我国的自主创新产品认证工作已经在健康有序的发展，但实际上其对自主创新产品的界定仍不是非常具体和全面。目前该政策已经停止执行。但该政策的制定是十分必要的，通过制定认证制度可以明确自主创新产品的范围，从而对其予以相应的支持，并在社会上倡导良好的自主创新的风气。我国可抓住时机，审时度势的重建自主创新产品认证制度，更加科学合理的制定相关条款，制定更加开放的自主创新产品认证制度，避免遭受非议。
\r\n 3、积极利用GPA相关例外条款保护本国企业
\r\n 虽然GPA强调国民待遇和非歧视原则，一般情况下不允许在政府采购中推行向本国企业倾斜的政策，但是仍然为各国政府采购国货和促进本国自主创新留下了一定的空间。因为它允许缔约国基于国防、或其他公共政策目标的考虑而免除适用 WTO《政府采购协议》的义务。GPA的例外条款规定：“《协议》的任何内容均不得解释国家出于国防安全目的所需的采购。不得解释为禁止任何一方施行或实施为保护公共道德、秩序或安全，保护人类、动植物生命及健康，保护知识产权所需的措施或施行或实施有关残疾人、慈善机构或监督劳动产品的措施”。结合他国经验，我国可在对与国防相关涉及国家安全的采购项目予以保留，同时也可保留部分中小企业和少数民族企业的项目，以及与国家公共利益相关的高科技项目，这些都在GPA弹性条款允许范围内。
\r\n 通过GPA的出价清单和例外条款在一定程度上可以减少国外企业对国内企业的冲击，为我国企业提升自身的自主创新能力争取到了更多的时间。作为目前协议缔约主体的发达国有产业已经发展到了很高的水平，企业有着持续的技术创新能力，在国际市场中无可争议的占据着竞争优势，这是我国企业所不具有的。保护我国企业，同时配合政府采购的相关政策，我国企业才可以在有保护的条件下增强自身的自主创新能力，带动产业和整个经济的健康发展。
\r\n 4、完善政府采购促进创新的模式，针对自主创新的不同阶段制定不同的政策
\r\n 政府采购要同时注重对自主创新的技术与产品两方面的采购。对创新技术的采购可以降低技术研发的风险，对创新产品的采购可以提高创新技术的转化和市场研发能力，两种方法对推进国家自主创新都有明显的推动作用。要在关键技术领域重点支持企业使其取得核心技术优势，获得自主知识产权，以引导科技创新的方向进行。我国长期以来忽略的技术采购，发达国家则非常重视政府技术采购，通过不同的模式促进企业的技术自主创新。以瑞典为代表的北欧国家通过集中采购研发合同的方式取得了显著成效。美国重视国防技术采购,也取得了明显效果。为此,我国的政府采购也应该吸取经验教训,对先进技术或核心技术的采购。我国既可以消化吸收国外的先进技术，也可以通过政府采购技术,鼓励原始创新和集成创新，促进企业自主创新能力的提升。
\r\n 我国之前制定的政策中要求政府采购对于自主创新产品实行首购订购制度，以及优先采购自主创新产品的优惠措施。这对于刚上市的新产品作用很大，可以帮助自主创新企业打开市场。但当企业产品已经打开销路，企业情况明显好转时，再对企业进行自主创新产品的支持，就难免会对这些品牌形成保护，长期下去阻碍自主创新的发展。因此，应根据产品生命周期理论，随着自主创新产品所处阶段不同，政府采购对其扶持方式进行灵活变动。当企业处于研发初期，其产品面临较大的市场风险时，政府采购可对其进行扶持，引导创新的方向。当这些产品及企业发展起来之后，就可以渐渐减少扶持，引入更多的竞争，提高企业进行再次自主创新的积极性，促使产业更强更快的发展。同时政府采购也要进入下一轮的扶持自主创新周期中。所以，政府采购对于自主创新的扶持要根据不同阶段采取不同的措施。
\r\n 总之，政府采购对企业自主创新的支持政策要多管齐下，政策应该具有连贯性，在不同的创新产品市场化阶段不断调整政府采购的支持力度。要建立健全促进产、学、研结合的政府采购支持国内创新体系，提高自主创新技术的产业化水平和与市场的对接能力。（国际关系学院国信招标集团中国招标采购教学与研究基地 巴杨）
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