应用政府采购制度扶持少数民族地区发展

 　　政府采购制度是现代民主国家基于公共管理目标形成的产物，其制度安排将通过采购行为对采购的涉及企业、行业、相关地区乃至整体的国民经济与社会产生影响作用，因而政府采购制度具备综合性的政策功能。政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，其中扶持少数民族地区发展是政府采购制度的重要政策功能目标之一。
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\r\n　　一、应用政府采购制度政策功能的法律与制度渊源
\r\n　　应用政府采购制度实现经济与社会发展等目标，在世界范围内，尤其在发展中国家中是常见的做法。扶持少数民族及相关地区的发展是这类经济与社会发展目标中重要的一种。在国际组织的代表性规则，以及各国的相关法律法规等之中，这类政策目标功能均有所体现。
\r\n　　（一）国际组织代表性规则
\r\n　　2011年7月，联合国国际贸易法委员会（以下简称贸法会）第44届会议审议通过了修订的联合国《贸易法委员会公共采购示范法》。此次修订没有改变1994年《示范法》的原则和主要程序，而是对近年来有关政府采购的新手段以及政府采购的新观念进行了增编与增补，特别关注了发展中国家的政府采购不仅是政府履行其管理职能的途径，而且是其提供公共服务、执行公共政策的手段。在《关于通过<贸法会公共采购示范法>的决定》中针对工作组提交的修订稿有如下表述：“在感谢为编写《示范法》修订所作努力的同时，认为其中一些条文过于注重将公共采购用作促进国际贸易的手段。指出在许多发展中国家，公共采购被用作发展当地中小企业和落实各国其他社会经济和环境政策的手段。”
\r\n　　《公共采购示范法》文本第二条正式提出了“社会经济政策”这一定义，并将其定义为本国采购条例或其他法律规定允许或要求采购实体在采购程序中考虑到的本国在环境、社会、经济和其他方面的政策（颁布国可扩充本项，列入此种政策的示例清单）。这一修订认可了一些国家政府将政府采购制度作为执行其国内公共政策的工具的做法。
\r\n　　此外，世贸组织《政府采购协议》、《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》（世界银行《采购指南》）以及亚太经济合作组织《政府采购非约束性原则》之中，均有有关规定，允许相关缔约国在本国政府所做出的国际承诺允许的范围内推进社会经济的政策目标。
\r\n　　（二）肯定性行动计划
\r\n　　“肯定性行动”（Affirmative Action），是上世纪六十年代美国政府颁布的一项政策，旨在保障黑人等少数族裔的各项权利，使其免受歧视，享受平等待遇，后涉及范围扩大到妇女、残疾人及退伍军人等相对弱势的社会群体。虽然自出台以来颇受争议，但肯定性行动计划仍然在美国社会的各个领域发挥着广泛而深远的影响。肯定性行动的本质是一种补偿性的政策，以求达到起点平等、公平竞争的最终结果，通过对社会弱势群体权利进行特别保护以消解强者与弱者的利益冲突与对抗，实现平等的基本原则以及社会的多样化，从而推进社会整体利益的发展。
\r\n　　（三）国内外相关法律
\r\n　　1. 欧盟相关法律
\r\n　　欧盟对各成员国的政府采购制度的规范主要采取指令的形式，即在充分考虑各成员国不同的情况下实施较为灵活的法律规范形式，对各成员国均具有约束力，但具体贯彻和执行方式可由各成员国自行确定。欧盟现行的有关政府采购制度的六个公共指令为各成员国实施政府采购政策预留了足够的空间，各成员国可结合自身的情况，将政府采购制度作为实现经济政策与社会政策的目标的工具，其中在扶持中小企业、发展欠发达地区等方面有着重要影响。
\r\n　　2. 美国相关法律
\r\n　　美国联邦政府采购制度的指导原则包括法制、竞争、经济、公共、组织、申诉以及例外原则，其中公共原则要求在保持公众信任和履行公共政策目标的同时，保证提供产品、服务和工程的及时性和优质性。作为典型的移民国家，美国居民中有相当一部分为少数族裔人口，[] 在加入世贸组织《政府采购协议》的开放出价清单中，美国明确指出，其为扶持少数族裔发展的预留项目与优惠性政策将不作开放承诺。[] 除少数族裔外，社会弱势群体一般还包括妇女、残疾人、退伍军人等。美国法律规定，由社会或经济上处于弱势的个人至少拥有51%的所有权或控制权，满足相关的企业规模标准，负责人个人资产净值不包括企业价值和个人房屋少于75万元等条件的企业，属于小型弱势企业。[] 从1953年开始，美国联邦政府的“预留计划（Set-asides Program）”将全部政府采购合同的一定比例专门预留给上述小型弱势企业。[]
\r\n　　3. 国内相关法律
\r\n　　我国的政府采购法的主要原则与程序沿袭了联合国贸法会《采购示范法》的相关内容，也包含了促进经济与社会发展政策目标实现的内容。其在我国的政府采购制度确立之初，不仅规定了政府采购行为本身经济性与效率性，也明确了应当具备的相关辅助功能。这些内容既与我国的实际国情相符，又同时具有立法上的前瞻性。
\r\n　　上述三个部分构成应用政府采购制度政策功能的法律与制度渊源，现代民主国家基于政府采购行为天然的公共性特征，以法律、法规、规章等规范政府采购行为，不仅确立了其高效透明的基本原则，并且认可了其调节经济与社会发展的政策功能。
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\r\n　　二、扶持少数民族地区发展与政府采购其他目标之间的关系
\r\n　　《政府采购法》第一条的规定即对财政性资金的使用效率与采购成本效益提出的要求，可以理解为“物有所值（Best Value for Money）”原则，属于政府采购制度的基本功能。第九条规定中的目标从属于政府采购制度的政策功能。以下将对扶持少数民族发展与政府采购制度的基本功能以及与其他政策功能之间的关系进行讨论。
\r\n　　（一）扶持少数民族地区发展与“物有所值”的效益原则
\r\n　　政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。那么通过应用政府采购制度扶持少数民族地区发展，给予少数民族地区企业以优先或优惠是否与上述四条基本原则相悖？答案当然是否定的。政府采购制度中对于少数民族地区及相关企业的扶持，旨在鼓励其参与政府采购，鼓励其在公共市场中与其他企业进行竞争，尽管对其给予了一定程度的优先权利或优惠条件，但这是基于其本身的发展现状及相对市场劣势地位而决定的，目的在于赋予实质性的公平。优先、优惠乃至份额预留的确可能牺牲采购人的部分利益，但其带来的正面影响将足以抵消这部分损失。在理论上，这种抵消与补偿将能够提高社会整体的效用与福利水平，属于希克斯改进。只要采购人在采购过程中对优先范围与优惠幅度等问题予以关注，分配合理的比例，扶持少数民族地区发展的政策功能与“物有所值”原则就不会发生根本性的冲突。
\r\n　　（二）扶持少数民族地区发展与促进中小企业发展
\r\n　　在我国《政府采购法》第九条的规定中包括了保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等政策目标。这其中，扶持少数民族地区发展与促进中小企业发展的政策目标处于同一层次之中。普遍地，在发达地区与不发达地区（包括少数民族地区）的经济体系之中都既有大型企业也有中小企业的存在，但是受经济发展水平等所限，少数民族地区大多数的企业规模相对更小，大多数属于中小型、甚至是微型的。因而如若上述不同类型的企业同时参与政府采购的竞争时，就需要做出判断与权衡，以期协调不同的政策目标。总体上说，扶持少数民族地区发展与促进中小企业发展的政策目标并无根本冲突，并且还可能存在部分的相互包含与促进的关系。只是在少数民族地区大型企业与发达地区中小企业面临竞争的情况时，需要依据具体情况协调处理。
\r\n　　（三）扶持少数民族地区发展与环境保护
\r\n　　与促进中小企业发展的政策目标相同，扶持少数民族地区发展与保护环境的政策目标也同处一个层次之中。扶持少数民族地区发展，与保护环境在多数情况下，是可以相互兼容的。我国的少数民族地区多处于青藏高原地区、沙漠干旱地区、西南熔岩地区等边远地区，是脆弱但又关键的生态环境屏障，加之少数民族地区的各种资源十分丰富，因而在资源开发利用与经济发展的过程中，对于环境保护的关注是必须且重要的。
\r\n　　同时我们也应注意到，由于环保意识较为淡薄、法规制度尚不健全等原因，少数民族地区的经济增长模式属于相对粗放型，对于自然环境的保护与资源能源的开发利用并没有考虑可持续发展等因素，因而在现实中，这种增长与发展形式必然与保护环境的政策目标相悖。在实践中，可以参照供应商资格审查等手段，对参与政府采购的少数民族地区企业进行相关审查，对环保等相关条件进行严格限定，以使对相关扶持亦符合环保目标。
\r\n　　近年来，“绿色采购”这一命题是我国政府采购领域中的热点，在应用政府采购制度扶持少数民族地区发展的过程中，也应时刻贯彻这一宗旨。对于环保、节能等相关产品、服务的优先采购，将有利于少数民族地区的产业技术升级，有利于少数民族地区的经济与社会的可持续发展。
\r\n　　从总体上看，政府采购制度的基本功能（“物有所值”原则）与其政策功能（保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等）之间在短期内存在一定的重叠且冲突的关系，但是从长期上仍然存在一致性。因为虽然后者使部分供应商在交易行为中享有一定的优先权或者优惠条件，但整体上并非排除竞争，相反这些政策从长期宏观角度，将促进良性竞争，有利于产业升级、经济发展以及社会稳定。扶持少数民族地区发展与促进中小企业发展、保护环境的政策目标之间的关系较为兼容，其都旨在提升相关企业等的市场参与度，培育良性的市场竞争环境。
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\r\n　　三、应用政府采购制度扶持少数民族地区发展的政策设计
\r\n　　目前，我国应用政府采购制度扶持少数民族地区发展尚未出台具体的实施细则，现本文提出以下几点可供选择的方式：
\r\n　　（一）资格认定与清单建立
\r\n　　应用政府采购制度扶持少数民族地区的发展，可以通过立法或者其他法规条例的规范性形式使采购主体在采购过程中能够向少数民族地区企业给予相关的优待，这其中必然涉及对于少数民族地区企业的认定标准问题。对于少数民族地区企业的认定是该政策落实的必要条件，其他几种方式的执行都将以此作为前提与基础。资格认定标准化将推进扶持少数民族地区发展的政策落实，而清单的建立更有助于具体采购过程中资格审查等程序的开展，能够节约资金与时间，提高采购效率。
\r\n　　依照国际经验与惯例，享受扶持政策的少数民族地区企业一般为中小企业，即可以理解为符合我国的《中小企业促进法》与《中小企业划型标准规定》的中小微型企业。除去对于企业规模的要求，针对扶持少数民族地区发展的政策，还应对于企业及其可能存在的分支机构的注册地及实际经营所在地提出了严格的要求。少数民族地区政府采购工作的监督管理部门应设立单独机构进行相关资格认定与清单建立，还应根据实际情况，适时调整少数民族地区企业的认定标准，维护与更新少数民族地区企业清单，以保证政策正确恰当执行。符合标准的少数民族地区企业可自行提出认定申请，通过认定申请后即可获得相关资格，进入少数民族地区企业清单，在参与政府采购的竞争中享受相关优待。
\r\n　　此外，为扶持少数民族地区的发展，吸引更多的投资至少数民族地区，亦可考虑适当放开对于企业规模的限制，让在少数民族地区设立与经营的大型企业也享受政府采购中的政策倾斜，特别是在这类企业参与中央或非少数民族地区的政府采购的情况时给予优待。
\r\n　　（二）强制采购
\r\n　　应用政府采购制度扶持少数民族地区的发展，可以选择使用强制采购的方式。即在基本技术条件及售后服务等要求得到满足的前提下，可强制向被列入少数民族地区企业清单的企业采购货物或服务。
\r\n　　强制采购的方式，较适合在少数民族地区内施行，应通过地方法规等加以明确规定。在具体操作中，须在招标文件（含谈判文件、询价文件等）中明确载明强制采购的条件与范围等，但不得指定特定的供应商，以实现充分竞争、择优采购。强制采购的方式属于会对采购行为产生较强影响的干预手段，因而需充分考量其可能产生的影响，谨慎使用该手段。
\r\n　　（三）优先采购
\r\n　　应用政府采购制度扶持少数民族地区的发展，可以选择使用优先采购的方式。即在基本技术条件及售后服务等要求得到满足的前提下，可优先向被列入少数民族地区企业清单的企业采购货物或服务。
\r\n　　优先采购的方式，适合在少数民族地区内以及全国范围内施行，应通过行政法规、地方法规等加以明确规定。在具体操作中，须在招标文件（含谈判文件、询价文件等）中明确载明优先采购的条件与范围，评审标准和方法等，体现优先采购的明确导向，同时注意不得指定特定的供应商。在综合评标法中，可通过在评标标准和办法中明确属于少数民族地区企业清单中的供应商可获得一定的加分（一般不应超过5%的比例）的条款。在最低价评标法中，可通过将少数民族地区企业的价格给予一定比例的扣除（一般为6%至10%），用扣除后的价格参与评审。优先采购对于采购行为的影响程度明显小于强制采购，在保证相对充分竞争的环境下，它使少数民族企业获得更多合同订单的机会，因而适宜在少数民族地区乃至全国范围内使用。
\r\n　　（四）预留合同份额
\r\n　　应用政府采购制度扶持少数民族地区的发展，可以选择使用预留合同份额的方式。预留合同份额，应当通过行政法规、地方法规等加以明确规定。少数民族地区以及中央级适用政府采购制度的采购主体须将采购总额的固定比例给予少数民族企业，预留比例可为5%至10%。预留合同份额能够保证少数民族企业在政府采购市场的参与度。
\r\n　　（五）合同拆分
\r\n　　应用政府采购制度扶持少数民族地区的发展，可以选择使用拆分采购合同的方式。政府采购所涉及采购合同的标的金额有时较为巨大，少数民族地区的中小微型企业在参与这类政府采购的竞标等竞争中往往力不从心，进而知难而退。因而，为鼓励少数民族地区企业积极参与政府采购，可酌情将大额的采购合同进行拆分，授予不同的供应商，可以使更多少数民族地区企业参与其中。
\r\n　　同时，还可鼓励少数民族地区企业与非少数民族地区企业联合参与政府采购，或要求非少数民族地区企业将小比例的合同向少数民族地区企业进行分包。这种合作或分包的形式，有利于企业之间的技术等资源的交流，并且可以同时享受政策上的优惠，因而达到双赢。
\r\n　　综上所述，应用政府采购制度扶持少数民族地区发展可采取资格认定与清单建立、强制采购、优先采购、预留合同份额、合同拆分等方式。其中，资格认定与清单建立是政策执行的前提与基础，强制采购方式对采购影响较大，需斟酌使用，优先采购、预留合同份额、合同拆分三种方式使用范围广泛，较适宜推广实行。
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\r\n　　四、总结
\r\n　　应用政府采购制度实现经济与社会发展的目标，是在世界范围内通行的做法。扶持少数民族及相关地区的发展是这类经济与社会发展目标中的重要一种，与促进中小企业发展、鼓励技术创新、保护环境等其他经济社会目标具有相辅相成的关系，能够互相协调，发挥积极作用。政府采购制度在扶持少数民族地区发展中的应用，可以通过资格认定与清单建立、强制采购、优先采购、预留合同份额、合同拆分等方式施行。该制度的应用将能够作用影响于这些地区的相关企业、居民等微观经济实体，进而带动相关产业乃至地区经济的发展。（国际关系学院国信招标集团中国招标采购教学与研究基地  贾君宇）