尽管美国是当今世范围内，政府采购立法最早、法律体系最为完备的国家。但美国联邦政府每年2000亿的采购大单（囊括了从回形针到隐形战斗机的一切物品的采购）则使得其发展过程一直充满了各种各样的丑闻和责难。也许这正是美国历届政府要改革的动力之一。20世纪90年代以来，随着克林顿总统大张旗鼓地提出“再造政府”、“绩效预算”，政府采购也成为了其改革的重要内容之一。很快，一系列的联邦政府采购改革法案应运而生。这主要包括：1994年颁布的《联邦采购简化法案》、1995年颁布的《联邦采购改革法案》、1996年颁布的《克林格-卡亨法案》、2003年颁布的《服务采购改革法案》、2006年颁布的《联邦资金问责与透明法案》，等等。纵观，90年代之后联邦政府采购改革，我们不难发现如下特点。 \r\n 一、政府采购放松管制回应了“新公共管理”运动
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\r\n 20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮。当然，除这些发达国家外，在发展中国家也同样出现了公共管理改革的趋势。尽管世界各国政府改革的起因、议程、战略以及改革的范围、规模、力度各不相同，但他们却有着一个共同的或相似的基本取向，这就是采用企业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，进而重构政府形象，重新界定行政权的性质及其运作。对此我们称之为“新公共管理”（NPM：New Public Management）模式。
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\r\n 美国的“新公共管理”改革带有明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围。负责推行改革的格鲁斯（Grace）委员会的基本职责就是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域中，以提高政府效率。继布什政府全面推行质量管理之后，克林顿政府则开展了大规模的政府改革运动——“重塑政府运动”（Reinventing Government Movement），其目标就是要创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底等原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的标志性纲领文件就是《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告” ）。该报告指出，美国长期以来建立的从上至下、集中化的体制和严格的规章制度，已使得管僚机构臃肿、反映迟钝、效率低下。鉴于此，该报告提出了政府改革的四项主要原则：
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\r\n （1）消除繁文缛节，由注重过程转变为注重结果；
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\r\n （2）把顾客放在首位；
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\r\n （3）对雇员授权；
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\r\n （4）一削到底，创造出一个少花钱多办事的政府。
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\r\n 美国的政府采购变革正是在这个大背景下展开，并且成为政府一揽子改革的重要组成部分。所以，从这个角度看，美国联邦政府采购的改革是在回应“新公共管理”运动。 \r\n 二、政府采购改革核心是放松规制、增加自由裁量权 \r\n 美国90年代以来的政府采购改革延续了增加政府机关自由裁量的方向。从发展的进程上看，共和党人史蒂文•凯尔曼1990年的著作《政府采购与公共管理》成为改革的重要推动力量。史蒂文•凯尔曼在其著作中提出，政府采购制度“应该进一步放松规制以允许公共管理者拥有更大的自由裁量权”，而授予采购官员更大的自由裁量权会“使政府从采购制度收获更大的价值”。凯尔曼指出，政府采购制度可能 “低估了政府充分利用资金的能力”，而政府采购法律体系“更多时候在制造问题而非解决问题”。他批评的焦点之一是过度规制与对采购官员自由裁量权的限制。对此他提出了几点政策建议，其最主要就是建立一个评估共供应商以往绩效的系统，并将评估结果用于竞争性采购中，作为决定供应商是否中标的一项依据。
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\r\n 随后，凯尔曼被任命为克林顿政府联邦政府采购政策办公室的主任。凯尔曼关于联邦政府采购的放松规制方法被国家绩效评审委员会所重视。该委员会由副总统戈尔负责，是克林顿政府的重要部门之一。“简化采购”是国家绩效评审委员会的中心目标之一。为此，美国开始了采购政策改革。改革主要内容可概括为：（1）扩大分散式采购范围。将采购决定权下放到项目经理，授予给他们“大部分所需的货物和服务”的采购权；（2）大幅度简化采购程序，修改相关的采购法律；（3）简化小额采购的程序；（4）调整政府采购对象，转向商用物品。
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\r\n 90年代以来，国会和联邦政府采购部门联合采取了一系列具体措施。如按照凯尔曼和戈尔的建议，实行授权给采购官员的方法；1994年还颁布了《联邦采购简化法案》。该法案把小额由原来的2.5万美元提高到10万美元（小额采购可以电话等简易行式）；对于500万美元以上的采购，增加了竞争性谈判的方法和采购的选择权。具体表现为：密封式招标采用最低价格标准，竞争性谈判采用最佳价值标准。这些简化的采购免除了完全公开竞争的一般要求，扩大了竞争性谈判的范围。同时，该法还进一步地规定了2500美元以下的小额采购不需要申请竞标资格，只需负责发包的官员认为其价格合理即可。对于小额采购限额以下的采购，则广泛地推行采购卡、采购单和普遍使用的采购协议等改革措施，以便采购人能够以最简洁的采购步骤从商家那里直接购买所需物品。除此以外，政府部门间和政府范围内通过任务订单的外包也急剧增加，甚至占到联邦政府年度采购量的40%。
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\r\n 总之，90年代以来的美国政府采购制度变革主旋律非常明确，就是增加了联邦政府采购官员的自由裁量权，放松了对于政府采购的规制。具体改革措施都通过法律形式加以固化和保障。这具体表现为：修改已有法律，如大幅度修改《联邦政府采购条例》；颁布新的法律，如1994年颁布了《联邦采购简化法案》，1995年颁布了《联邦采购改革法案》,1996年颁布了《克林格-卡亨法案》,2003年颁布了《服务采购改革法案》。2006年颁布了《联邦资金问责与透明法案》，等等。 \r\n 三、政府采购改革的目标不明、左右摇摆
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\r\n 尽管美国联邦政府采购进行显著的变革，而且减少了一些采购的程序。但是，政府采购变革的目的是不明确的。就增加官员裁量权而言，一位采购官员的抱怨说：现有的联邦政府采购法“甚至说不清楚政府采购政策的主要目的：是为了防止浪费、欺诈与贪污？是为了履行一项社会经济议程？还是为了用公平合理的价格采购政府所需商品？”当然，抱怨中暗含着如下意思：这些目标之间（以及其他目标，如在参与竞标者之间保持公平）存在着取舍关系，无论哪一方面都不可以过分强调。戈尔报告也没有对存在的多重目标之间冲突问题做出回答，甚至连基本偏好或某个理念都没有表达。之所以没能表述清楚采购政策的“主要目的”肯定不是因为需要对目标保密，主要是兼顾多重而有冲突的目标问题涉及到了政治。
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\r\n 制定严格的法律来规范或禁止某些行为很容易，但是实现政府采购制度的多重目标却不是一件容易的事。例如使政府资金获得“最大价值”，或者最大程度地满足政府部门对于商品和服务的采购需求，这两者本身就存在冲突。这样，即使这样满足了采购制度的诚信、公平和效率的目标，但严格规制约束下的政府采购制度难免提高采购成本。为此，这就激发了美国反对采购严格规制的浪潮。美国90年代政府采购改革的重要内容代表了这种反对浪潮。他们强调政府采购官员缺乏自由裁量权而带来巨大的损失，缺乏权限或激励来做出提高公共资源利用效率、实现公共目标的决策。但是同样有人提出反对的声音：这样做会有严重的风险，即政府采购制度追求的基本价值会受到侵蚀并逐渐消亡。一个理想的政府采购制度应该追求减少过度规制与规制不足带来损失的长期净成本，不该追求某一个极端而忽视了另一个极端。
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\r\n 而从历史角度看，美国政府采购法的立法目标则是从对政府行为和政府雇员的能力与诚信的消极看法出发的。前提似乎通常是政府采购官员不应当被授予显著的自由裁量权。因为一旦自由裁量权不受约束，有些采购官员就会做出不良决策。例如，他们有可能会铺张浪费，从朋友和亲属那里采购，并容易成为贿赂等腐败行为的目标。为了防止这样的风险出现，采购制度充满了严格的规定，以便从制度上减少政府采购决策中自由裁量的空间。那些被联邦政府采购放权改革所破坏的政府采购法律体系，本身就是在追求以最有效、最经济的手段，确保公众从私人部门获得最好的商品和服务。传统的采购制度一般假定，商品和服务应该从私人部门购买而不是由政府雇员提供，因为基于历史经验和经济理论坚信，私人部门能够更好地服务于这个目的。联邦政府采购制度的传统观点指导着采购操作，在大多数情况下坚持竞争与透明度，这是圆满实现如下政策目标的保证：
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\r\n （1）为政府税收资金实现最大价值与效益；
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\r\n （2）采购部门的诚信与廉洁；
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\r\n （3）为承包商和竞标者提供公平待遇的平台。
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\r\n 从上面的分析，不难看出，不管是实际部门，还是学界，对于美国的政府采购所要达到的目标存在质疑，同时也反映了美国政府采购的多重目标并不明确，甚至是相互冲突的。 （王丛虎系中国人民大学公共管理学院教授） |
