将现代内控制度引入政府采购组织实施过程，并非一种理论的探讨。集中采购机构过往的实践和探索，都有意或无意地体现了重视内控的理念，这在内部机构和组织流程的设计上体现得尤为鲜明。什么样的组织结构和业务流程最能实现规范与效率的双重目标？尽管业内人士并没有形成共识，但从近年来许多省市改革动向来看，越来越多的集中采购机构把答案投给了分段式模式。可这种模式真能实现规范与效率的双重目标吗？
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\r\n 分段牵制，相互制衡 \r\n 从2010年4月开始，南宁市政府集中采购中心进行了内设机构调整，从政府采购项目的一人或一个部门负责到底转向了由多个科室分段操作的模式。此后，西安市政府采购中心也改变了原来按政府采购项目招标流程操作的一人负责制，而改用分段负责制，将招标文件制作和招标投标事宜一分为二，成立标书制作组和开标组，负责项目招标中这两个重要的采购流程。 \r\n 据记者了解，近年来，不少省市的政府集中采购机构都在内部机构设置上进行了改革，方向也大多是转向分段式模式。这种模式基本是依据采购流程来设置内部机构，主要框架是将项目受理、政府采购文件编制、开评标活动组织、项目履约管理等标前、标中、标后工作置于不同职能部门，实行分段负责制，从而在集中采购机构内部形成一种相互制衡和监督的内控机制。目前，辽宁省政府采购中心、河北省省级政府采购中心、湖南省省直机关政府采购中心等许多省级集采机构都是实行的此种模式。 \r\n 比如，河北省省级政府采购中心在中心内部设立综合信息部、采购一部、采购二部和监督部，分别负责采购项目受理、采购文件编制、评标活动组织和签订采购合同及履约4个阶段的具体工作。河北省省级政府采购中心主任辛培堂表示，分段“链条式”管理将每一个政府采购项目细化为采购项目受理、采购文件编制、评标活动组织和签订采购合同及履约4段，明确了各段的职责分工。以事定岗，做到了分工明晰；以岗定人，确保了责任到人。这种管理模式使得各部门间互相监督，互相制约，不给商业贿赂行为的发生留下空间。 \r\n 沈阳市政府采购中心于2005年提出了分段式模式的理念。中心相关工作人员告诉记者，采用分段式主要是从内部制衡、互相监督这个角度考虑，使得程序性更加严谨。中心在“四段式”外又增加了一个独立的监察处，对整个政府采购业务的每个环节实时监察，监察室在对外业务上负责处理政府采购的质疑投诉事项，对内也进行检查考核，加强了重点监控，从而提高了队伍的安全性。 \r\n 分段式催生“多面手” \r\n “互相牵制，互相制衡，利于内部管理。”大多数采用分段式模式的集采机构负责人都对分段式模式给予了这种肯定。但这种被叫好的模式也对集采机构的工作提出了更多的要求。 \r\n “由于实行分段负责制，每名工作人员需要熟悉采购项目每一环节，随着政府采购规模的逐年增大，对中心工作人员的综合素质提出了更高要求。”某省级集中采购机构的有关负责人告诉记者，原来一名工作人员可能只熟悉某一类政府采购项目就可以了，但采用分段式后，要求每名工作人员都必须熟悉各类政府采购项目的具体运作流程，成为政府采购“多面手”。 \r\n 内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌进一步分析说，专门制作招标文件的工作人员虽然接触的领域很多，比如IT、家具、电梯等项目，但经常接触和反复制作标书也会形成一种规范，使得标书的制作更加标准化。 \r\n 衔接不畅制约了效率？ \r\n “对于采购项目复杂程度较高，采购量较大的集采机构，分段式的效果更显著，而对于采购项目较为单一，采购量较小的机构，这种方式有时反而显得效率不高。”宁夏回族自治区政府采购中心相关负责人认为，分段式模式不一定适合所有的集采机构。 \r\n 在业内人士看来，分段式模式有一个“软肋”：各部门之间虽然能形成相互制约的机制，但各部门相互分离、各司其职容易在业务环节过渡阶段出现管理的“真空地带”。“分段式模式对于工作效率的影响主要体现在工作的衔接上，采购人可能需要跟多个人、多个处室打交道。如果工作衔接不畅，就会降低工作效率。”刘恒斌分析说。 \r\n 如何组织衔接不同阶段的工作？各地尝试和探索了不同的做法。河北省省级政府采购中心在采购文件的编制方面实施了“四稿定稿制”，把采购一部和采购二部紧密联系起来。采购一部负责采购文件前三稿的编制，采购二部负责采购文件第四稿的编制和政府采购项目开标、评标的组织工作。从2007年以来，湖南省省直机关政府采购中心研发了政府采购业务操作流程OA智能办公系统，制约了各部门在操作执行过程的权利和义务，通过系统的智能呼叫，明确采购活动各个环节的办理时限以及环节之间衔接流转时限，有效减少了项目执行中的自由裁量空间。内蒙古自治区政府采购中心则从2006年5月以来启动了质量管理体系的认证工作。刘恒斌介绍说：“引入并推行ISO9000质量认证管理体系使我们的工作流程更加规范化，目前已经形成了良好的管理模式。此外，在分段式工作流程中，工作人员对于自己所处的阶段工作不断积累经验、提高效率、对流程越来越熟悉，但做了四五年可能会厌烦，所以我们采取了轮岗的形式，两年一轮。” \r\n 业内人士表示，从理论上并不存在一种完美无缺的组织框架设计。对于分段式模式而言，如何通过机制设计消除其劣势，需要集采机构做出更多的探索。（作者：赵辉） \r\n |
