在中共中央政治局2010年１２月２８日的会议上，中共中央总书记胡锦涛主持会议，分析当前党风廉政建设和反腐败工作形势，研究部署２０１１年党风廉政建设和反腐败工作。会议要求：“要集中力量解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题。要深入推进专项治理工作，继续深化工程建设领域突出问题和“小金库”专项治理，深入开展庆典、研讨会、论坛过多过滥问题和公务用车问题专项治理。”不难看出，我国反腐败的任务主要集中在工程建设领域、“小金库”和公务消费三个方面。而这三方面都和我国的政府采购细细相关。这是因为，工程建设本身就属于政府采购采购的范畴，而庆典、研讨会、论坛、公务用车则同样属于政府采购的范畴，至于“小金库”的专项治理的源头则属于财政预算问题。而“小金库”的如何使用同样属于政府采购制度与采购政策的执行范围。为此，这三个问题均可以归结到如何构建廉洁政府采购的问题。
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\r\n 一、公共采购是腐败滋生的高发地
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\r\n 公共采购已经被经济合作组织（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）、透明国际（Transparency International, TI）、世界银行(World Bank)等国际组织证明是所有政府活动中最容易被腐败所侵蚀的领域。这是因为，作为公共部门和私人部门最主要的链接点，公共采购为私人部门从公共部门获取交易合同和交易资金提供了很多的机会。世界银行基于对2005年召开的117个国家参加的世界经济峰会意见调查，在2006年也得出同样结论：公共采购是是所有政府活动中腐败风险最高的经济活动。
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\r\n 公共采购领域的腐败问题同样被我国的实践所证明。我国在经济上取得了巨大进步与发展的同时，也滋生了大量的腐败现象，尤其是在公共采购领域。而这些腐败问题的根本或者源头就是公共权力被滥用，即公权力没有受到应有的制约。腐败问题已经引起政府的高度关注。我国政府早在本世纪初已经敏锐发现并果断决策，把工程建设、土地出让、政府采购、产权交易、药品采购等公共资源交易领域作为国家反腐败的重点，并先后出台了一系列政策，也开展了一系列措施。
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\r\n 但是，从不断被查处的大量案例中可以看出，几乎所有腐败官员都或多或少地与该公共采购腐败问题有关。这也进一步证明了我国公共采购领域的反腐败斗争的艰巨性和长期性。为此，构建廉洁采购也成为我国公共采购的改革当务之急。
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\r\n 廉洁采购是指政府采购的全过程透明、公正、无腐败行为发生；采购参与人都能遵从法律法规、各司其职、相互制衡；采购结果符合政策目标、并且是在正确的时间得到正确的货物、工程和服务。
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\r\n 二、透明与制约为控制腐败的关键
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\r\n 当我们反思公共采购领域缘何成为腐败的重灾区时，缺失有效的监督与制约往往为首选因素。权力没有受到应有的制约和监督就必然有权力被滥用。而滥用权力者的目的就是希望有不正当的交易，而不正当的交易就是获取个体利益的最大化。在众多的不正当交易中，公共采购交易中的“寻租”收益最可观且具最有隐蔽性。因为出租公共权力者不需要付出任何显然的成本而却能获得巨额利润，而“寻租”者在合法外衣的掩盖下同样获取巨额利润。
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\r\n 在非营利国际组织——透明国际历次发布的廉政指数排名中，中国总是位居下游，有时甚至倒数。当然，对于这种依靠专家和外商的直接感受来评价一个国家的廉洁状况，未免有失偏颇。但，不能否认它具有一定的负面影响力。透明国际的这个评判往往会被其他国际组织、区域性组织和其他国家的引用或成为重要参考。除此之外，世界经济合作组织也开始对各国公共采购的腐败状况进行评价并排名。在这个排名中，我国同样位居下游。透明国际和经济合作组织之所以将中国排名置后，最为重要的原因就是认为中国公共采购透明度不够、监督控制不力。
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\r\n 显然，透明与监督是构建廉洁公共采购的基石。而监督与制约的前提是监督者能够对被监督者进行监督，也就是说，监督者能够看见被监督者的活动过程。所以，公开透明和过程控制则是监督与制约的基础。经济合作组织（OECD）在对其成员国的问卷调查中得出结论：公共采购中的腐败可能发生于公共采购过程的每一个阶段。透明国际在进一步分析了公共采购周期中腐败发生的风险和具体表现，并认为腐败的风险在全周期都可能发生且在各个阶段的具体表现各不相同。
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\r\n 比较发达国家公共采购的腐败控制方法和廉洁保持状况，我们发现：有两个因素起着关键作用。一是政府采购的预算与决算透明，另一个是全流程电子采购的实施。
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\r\n 三、预算透明是廉洁采购的基石
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\r\n 阳光是最好的防腐剂，一切腐败都是阴暗角落里产生。经济合作与发展组织在对世界各国中央政府的采购实践者进行的调查发现，透明（Transparency）和问责（Accountability）是保证政府采购廉洁的两个重要因素。同时，经济合作与发展组织的调查也发现：提高一个国家政府采购的透明度确实增大了政府和供应商的成本，但是，它确是保证政府采购廉洁公正的最为关键地因素。
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\r\n 就政府采购的预算与决算透明而言，透明国际与世界经济合作组织都把这一个因素作为公共采购中腐败控制最为重要的解决方法。
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\r\n 市场经济国家普遍强调预算报告的透明性，这是由各自国家的政治体制决定的，也是法治的客观要求。一方面，预算编制过程中不仅政府各部门广泛参与，公民和利益团体也可以通过参加预算听证会或其他渠道表达自己的意愿，整个预算项目安排、资金分配公开透明；另一方面，预算法案确定后即向社会公布，接受社会监督，预算资金的使用公开透明。政府预算报告既要保证预算决策者对部门预算了解和监督需要，也要让公众充分了解预算信息，便于公众监督。 \r\n 而在发达国家的政府采购中，完备的财政信息公开制度，尤其是政府采购的中单项预算与决算的信息公开制度则是保证其廉洁的重要法宝。以美国为例，在联邦政府采购层面，《联邦政府采购条例（Federal Acquisition Regulation）》用了专章的内容专门规定了采购信息公开问题，对于信息公开有一套明确的而细致的规范。在州和地方政府层面，尽管各个州和地方政府的公共采购组织架构、法律政策和运行机制不尽相同，但是，有关公共采购的预算和决算的公开透明则是完全一致的。这种公开透明，不仅表现在任何人都可以从网上获取每一笔公共采购的详细资金预算和最后的决算清况，还表现为众多的公共购买项目事前要举行各式各样的、普通人可以参与的听证。正是这样的“阳光采购”，才使得人类所共有的贪婪之性得以遏制，也才使得各种监督力量得以展开。
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\r\n 财政透明，或称阳光财政在我国刚刚起步。近年来，在中央和地方的一些部门开始向社会公布一些财政数据。但是，在公共采购领域，最为重要的就是要建立起公共采购的独立预决算和独立发布制度。这就要求每一笔政府采购的预算必须在采购前向社会公布，每一笔政府采购决算及采购合同在采购过程和采购后向社会公布。目前，我国法律尚没有明确规定采购预算的公开。在具体采购实践中，这就成为一些采购人或采购执行组织的收受贿赂的砝码。而供应商也同样会为获得这个所谓“商业秘密”不惜代价。自然而然，腐败便由此生长。为此，我们认为，我国当前政府采购亟待解决的重要问题之一就是采购预算和决算的公开问题。
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\r\n 当然，在要求预算的公开透明的同时，还需要预算的通俗化，即编制的预算能够被人读懂。“突出立法监督机构对预算过程的控制，似乎更能体现构建中国政府预算管理相关方共同治理结构的基本方向。”部门预算改革通过细化预算，逐步推进政府集中采购和国库集中支付等配套改革，同时将部门预算报请人民代表大会审议等措施，不仅提高了预算的透明度，强化了预算约束，同时也有利于人大实施立法监督和审计机关的行政监督，维护了预算的严肃性。 \r\n 四、 电子采购是廉洁采购的保障
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\r\n 电子采购不仅是提高采购效率、效益，增加采购公平、公正的最佳途径，而且还是遏制腐败、增加透明的最有力的手段。这是因为除电子采购系统能够提供全过程、全时段、全信息的公开外，还能提供像电子签章、信息永久保存以及信息更改留存等具有法律证据效力的威慑力。电子采购也是国际政府间组织和非政府组织评价公共采购廉洁的重要标准。透明国际在其《公共采购中的腐败遏制（Curbing Corruption in Public Procurement）》中把电子采购作为公共部门反腐败中得以采取的重要举措。西方发达国家的公共采购充分发展了电子采购，并尽最大可能地挖掘了电子采购的各种潜在的功能。以美国为例，在联邦、州和地方政府层面，都有自己独立的公共采购电子系统，而且不管何种采购方式都能够通过电子采购系统得以实现。除此之外，即便是一所公立大学也有自己的独立公共采购的电子系统。英国政府也非常重视电子采购问题。2005年，英国政府商务办公室（the UK Office of Government Commerce）开始在国家健康服务系统内通过电子竞标的方式授予政府合同，并取得了良好效果。在随后的2006年，176个行政机关都开始通过电子竞标的方式实施政府采购。英国政府所实施的电子竞标，不仅节约了时间，还节约了10.3%的资金，而且更为重要的是所有相关部门和人员都可以自始自终地参与到政府采购全过程，使得整个采购处于透明状态，并接受来自各方面的监督。
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\r\n 目前，我国的电子采购还处于起步状态。绝大部分地区的政府采购网站还停留在提供采购信息层面，如招标通知与文件的发布、标书的提交与接受、中标信息的告知等。至于最为重要的环节，如评标过程、合同细节、价格比较、买家统计、供应商统计、采购分析报告、投诉处理等还不能在网上实现。为此，加快我国电子采购系统的建设，同样是廉洁采购的重要举措之一。 （作者：王丛虎 李方） |
