世界主要军费开支大国国防采购制度改革的回顾与展望

 　　在军民融合的大环境下，世界主要军事大国都对本国的国防采购制度进行了较大改革。军费开支“拉”动一个国家的国防采购制度改革。瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所数据库的数据显示，全球2009年军费开支居前6位（中国除外）的依次是美国（663，255，货币单位：US$ m.= Million US dollars 百万美元，下同）、法国（69，271）、英国（67，316）、俄罗斯（61，000）、日本（46，859）、印度（36，600），且美国是位于第二位的英国的9.5倍。本文对这些军费开支大国的国防采购制度改革进行系统的梳理与研究，以期对我国构建中国特色的国防采购制度有所借鉴。
\r\n
\r\n　　美国国防采购制度改革始于上世纪90年代初。1997年11月，美国国防部开始推行以采购改革为重点的“业务变革”（Revolution in Business Affairs）。1999年，美国国防部将装备后勤管理纳入国防采购统一管理之中，设立了“负责采购、技术与后勤的国防部副部长”职位，强化了武器装备的全寿命管理，并在5000系列采购文件中指定项目主任为所有国防部武器系统“全寿命系统管理”的负责人。2001年布什政府提出了“军队转型”和“网络中心战”的战略，将改革重点从采购流程转到采购效果（特别是快捷采购）上来，明确了渐进式采购、竞争采购等灵活的优选采购策略，提倡“利用民用经济中发生的高新技术爆炸来实现国防科技的跨越式发展”。2003年美军实施了“基于能力”的需求革命，进一步加强国防部对国防采购的统管力度。2005年美国防部成立了国防业务转型局，在该局下设国防业务系统采购执行官，专门负责采购转型工作；同时国防部开始筹备成立网络联合采购司令部，以在“网络中心战”环境中改善联合采购过程。2005年7月美国国防部设立了国防采购绩效评估（DAPA）计划部，提高国防采购工作的效果。2009年4月，奥巴马总统与国防部长盖茨达成默契，改革国防部采购系统。同年，美国参议院通过了《武器系统采购改革法2009》，该法案是美国过去20年来购买武器最重要的立法变革。该法将加强竞争，避免武器采购过程中的利益冲突，用最低的成本获得最好的武器。2010年2月，美国《四年防务评估报告》透露，美国国防采购正从追求高精尖转向实用。2010年3月，美国众院武装部队委员会发布了关于国防采购改革的最终报告，报告的建议将在未来5年为国防部节省1350亿美元。报告中的建议包括国防部应该在民用采购和军事人员领域都建立一个明确的、有吸引力的采购职业生涯等，进一步明确了美国国防采购制度改革中的军民融合思想。
\r\n
\r\n　　法国国防部开始进行大规模的国防采购改革开始于1996年2月。1997年1月法国武器装备总署开始实行新的采购管理组织结构，并对其运行和工作方式进行全面改革，采用了IPT的管理理念。2004年法国的装备项目管理改革突出了两个目标：强化项目的政府所有权；发展国防工业和技术基础，通过采购改革，建设一个协调、高效的国防系统。2005年5月，法国防部宣布对国有舰船制造局进行长达42个月的改组计划，旨在增强其竞争力和对合作伙伴的吸引力。其中最大的变革是将该局改组为3个业务处：战斗系统和装备处、新制造处、维修处；另一项重大变革是加强与私营部门的联系，谋求与其他欧洲国家的军工企业建立合作关系。2008年6月颁布的法国《国家防务与安全白皮书》指出法国国防采购制度改革的未来方向：法国国防采购过程中“欧盟国家有优先权”，此外，“采购政策应该包含世界市场上的购买”。
\r\n
\r\n　　英国国防部在1998年《战略防务审查》中提出了“精明采购”倡议，以期解决冷战结束后英国国防采购中“项目超概算、拖进度”的问题。2000年10月英国国防部将“精明采购”改名为“精明采办”，并将“采办”定义为装备和服务的需求确立、采购和全寿命保障，将改革从装备采购领域扩展到覆盖装备需求、装备采购乃至装备保障的装备采购全寿命管理领域。围绕着精明采购战略，英国国防部对国防采购的需求管理、采购管理和后勤管理进行改革。2006年6月，英国国防部公布《推进采购改革》报告，指出“英国采购改革的目标是达到对武器装备的全寿命能力管理（Through Life Capability Management）”，并计划合并国防采购局和国防后勤局，以更好地实现对武器装备的全寿命能力管理。2010年2月，英国国防部公布国防采购制度的改革战略：该战略基于新的10年计划范围内，将通过定期的战略防务审查（SDRs）和年度审核来保持长期计划和短期优先发展之间的平衡。
\r\n
\r\n　　俄罗斯近年来加快了军事改革的步伐。在武器装备发展方面，俄提出“非对称装备发展战略”。俄在大力发展高精尖武器装备的同时，还对其国防采购管理体制进行了调整和改组。1992年，俄成立国防部和武装力量装备部。在武器装备管理体制上，俄国防部基本上延续了前苏联的决策、管理、执行3个管理层次的做法，并在管理和执行层进行了多次调整。1995年，俄罗斯对国防采购实行国家军事订货制度改革，并在联邦法律层次和政府法规层次颁布了一系列法律规范。2004年，俄成立了联邦军事技术合作局、联邦出口与技术监督局和国防订货中心，形成了国防部集中领导、集中实施的新型国防采购管理体制。2005年，为配合组建电子战独立兵种，俄国防部对国防采购系统进行评估并对管理机构进行调整。2005年11月，普京总统任命国防部长伊万诺夫为副总理，并兼任军事工业委员会主席，负责协调国家国防订货主体与国防工业企业之间的关系，以确保国防订货任务的顺利完成。未来10年，俄政府将采用一项新的2011-2020年国家武器采购方案，该方案草案规定了每年多达11%的军事装备升级，将使俄的现代武器装备份额在2020年前增加至70%。
\r\n
\r\n　　日本的国防采购制度改革始于1999年4月防卫厅“采购改革的具体措施”的公布。2001年日本推出新的《防卫计划大纲》。新的军事战略和军队建设方针要求对采购管理制度做出相应的调整。为此，日本重点对其采购管理体制进行了改革，将成本计算职能划归防卫厅管理局，采购实施本部调整为合同本部，形成了防卫厅管理局主管采购计划制定、合同本部负责计划实施的体制，构成相互监督和制衡的采购管理体制。2004年底，日本出台新的《防卫计划大纲》。在国防采购上采取的改革措施有：通过装备国产化，充实、加强军工生产和技术基础；深化改革，推进公开、公正、竞争、高效的装备采购体制；加强、充实、监督教育培训体制；推进国防采购业务全部采用新的电子信息化系统。2006年5月日本参议院通过《防卫厅设置法修正案》，设立装备本部。2009年，日本政府放松其实施了30多年的武器出口禁令，旨在降低国防采购成本，刺激国内防务产业的发展，推动与美国和欧盟联合研发与生产关键性武器。
\r\n
\r\n　　印度政府在2001年宣布成立国防采购事务委员会（DAC）以对其国防采购过程进行改革，提高国防采购的效率。2006年，印度国防部对国防采购事务委员会进行深度改革，将其改组成国防采购委员会，从更高层次指导国防采购规划。改组后的国防采购委员，将确保采购军队所需的武器装备，最佳利用预算资源。同年，印度颁布了新的国防采购程序指南。指南规定，所有关于引进和购买武器装备的重要决策都将由国防采购委员会制定。2008年6月，印度结束“纯采购”的国防采购政策，在今后的国防采购项目中将高度重视采购项目对印度本土国防工业发展的影响。2008年9月起生效的《国防采购程序2008》采取了措施加快采购流程，对各军种司令部的批准项目的财务授权也得到加强。介于缓慢的国防采购进程，印度国防规划人员正在考虑将政府间的对外军贸（Foreign Military Sales）作为一个更快捷、更便宜的军购路线。2010年10月，印度空军参谋长P•V•奈克上将宣称，印度计划斥资逾250亿美元，为本国空军采购与俄罗斯共同研制的第五代战机，这将是印度史上最大的国防采购计划，这也意味着印度国防采购制度改革在走向国际合作的新动向。