张家瑾 \r\n 我国2007年12月启动加入世贸组织《政府采购协定》(GPA)谈判，并第一次提交GPA出价清单。时隔两年半，中美战略与经济对话加快了我国修改GPA出价清单的进程。据悉，我国近日已提交了修改后的GPA出价清单。 \r\n 谈判背后是巨大市场 \r\n GPA由WTO成员自愿签署，目前已有美国、欧盟等13个成员方，共40个国家和地区签署了协定。 \r\n 为了鼓励发展中国家及不发达国家开放政府采购市场，GPA规定了对发展中国家的特殊和差别待遇。但多数发展中国家因担心本国国内产业，尤其是稚嫩产业以及关系国计民生的重要基础性产业受到冲击，故对加入GPA持谨慎态度。 \r\n 2001年，在特定的时代背景下，我国在入世提交的《中国加入工作组报告书》中就尽快开始加入GPA谈判作出承诺。 \r\n 我国作出上述承诺是符合我国自身利益的。首先，尽管我国尚未签署GPA，但事实上早已在一定程度上有所开放，在政府采购中购买了不少外国企业的高技术产品，据统计，我国政府采购市场的实际开放度已超过15%。与其不加入GPA而由国外供应商在我国单方获取利益，不如加入GPA，由此我国供应商也可参与谈判方政府采购市场的竞争。 \r\n 第二，主要GPA成员对我国施压敦促我国尽早加入GPA，为我国争取市场经济地位提供了一个良好的机会。到目前为止，许多国家尚未承认我国市场经济地位，我国可利用GPA的诸边性质和互惠对等原则与GPA成员进行谈判，以政府采购市场的适度开放交换市场经济地位、获取我国所需要的利益。 \r\n GPA成员之所以希望我国尽快加入GPA，最本质的原因还是对我国政府采购市场的前景充满了期待。2009年我国政府采购规模突破7000亿元人民币，约合1025亿美元，远远超过美国当年对华出口总额。而且，截止到2009年底，我国政府采购规模占当年GDP的比例未超过2.1%，而发达国家这一数据为10%~15%，政府采购市场还有很大的增长空间，世界上任何一个供应商对如此巨大的市场都不可能不动心。 \r\n GPA谈判争议焦点 \r\n 早在2007年，我国就向WTO秘书处提交了加入GPA的申请和初步出价清单，但GPA成员普遍认为，我国出价过于保守，并希望我国对初步出价清单作出实质性改进。 \r\n 2008年，我国与主要GPA缔约方进行了两轮谈判，但都无果而终。2010年4月26日，中国美国商会发布了2010年《美国企业在中国》白皮书(下称《白皮书》)，其中有关政府采购部分，在对我国开展加入《政府采购协定》工作加以肯定的同时，对我国GPA出价清单表示了不满。 \r\n 《白皮书》敦促我国在今年上半年提交一份具有实质意义的、经修改的出价清单，并提出诸多要求，其中包括： \r\n 将中央政府实体(及其下级实体)范围扩大到《招投标法》的适用实体；全面囊括各级地方政府采购实体，以达到美国和欧盟GPA市场准入覆盖范围的质量水平；列出政府采购中参与采购的所有其他实体，如国企或国家投资企业；降低出价清单各附件门槛，使之与现有GPA成员的门槛大体相当；修改例外清单与宽限期，使之与其他GPA成员的市场准入规定相当；废止现行的在政府采购中优先购买国货或自主创新产品的政策。 \r\n 国情决定出价水平 \r\n 实际上，欧美成员要求我国按照与GPA成员相当的市场准入规定开放政府采购市场的做法，既不符合我国发展中国家的国情，又不符合GPA诸边性质下的互惠对等原则。 \r\n 首先，发达国家和地区的政府采购制度已运行了200多年，而我国从1996年试点至今，政府采购刚刚走过14年，因此还面临着政府采购体制、市场竞争环境体系不完善、法律制度与GPA的衔接等诸多困难和问题，而且对GPA及其发达成员的政府采购实践，以及GPA 对国内制度的影响了解得也不全面、不透彻。 \r\n 加之我国地区发展不平衡，不同地区财政收入相差悬殊。我国地方政府机构众多，在全国范围内实施一致、透明的政府采购制度将面临很大挑战。另外，我国正处在经济转型期，原有政府采购市场也面临调整。我国企业整体竞争力还较低，缺乏国际竞争经验，因此如果按照与GPA成员相当的市场准入规定开放政府采购市场，不仅我国民族产业将受到冲击，对政府及中介组织的监督、管理和服务能力以及企业投标竞标能力也提出了更高要求。而GPA成员中，除少数经济体外，大多数成员产业结构齐全，本土企业竞争能力强，故而我国企业很难在发达国家政府采购市场获取对等的经济利益。 \r\n 上述因素决定了我国GPA出价清单的实体涵盖范围、门槛价、协定例外以及过渡期等承诺必然不同于其他国家和地区，更不可能与市场化程度和经济发展水平远高于我国的发达国家和地区市场准入条件相当。 \r\n 因此笔者认为，在国内制度上的障碍尚未解决和加入GPA的利弊分析尚未完成的情况下，对GPA出价做实质性修改是不现实和不成熟的。 \r\n 渐进有序地开放 \r\n GPA允许缔约方协商以排除非歧视原则的适用，在非歧视原则框架内，可以根据本国或本地区经济发展水平，并兼顾政府采购的社会性目标和经济性目标，自主地决定确立对相关缔约方开放政府采购市场的范围和程度，有选择地决定具有比较优势的产业领域。 \r\n 从GPA实践来看，无论发达国家成员还是发展中国家成员的政府采购市场的开放都是渐进有序进行的。例如，加拿大、日本、韩国、中国香港地区等，基本上都是在本国或本地区成长为完全市场经济后才加入GPA，此前这些国家或地区根据本国或地区经济发展要求，都确立了较完善的国内或地区法控制准入的行为准则。尽管日本是GPA的倡导者和最早签字国之一，但日本政府采购市场开放却经过了相当长一段时间。 \r\n 再以美国为例，虽然美国有着成熟的市场经济，其完整的政府采购法已很完善地设立了政府采购保护的规制模式，但加入GPA后美国也只将不到四分之三的州列在该协定开放的适用范围内，而且也并没有将这些州的全部机构列进GPA适用范围。 \r\n 美国在加入GPA时，在承诺次中央政府实体的同时，规定GPA不适用促进落后或少数民族地区发展、残废退伍军人及妇女经营企业的优先和限制性措施，在承诺中排除协定对中小企业和少数民族预留采购项目的适用。此外，美国很早就认识到了信息安全与国家利益的紧密联系，采取了一系列措施来加强其信息产业在全球的垄断地位，并对信息产业实行严格的控制，“联想安全门事件”就是其中一例。 \r\n 在确立外国供应商的准入及准入条件时，其他成员也均有保护措施。欧盟、加拿大和挪威等国根据农业支持计划，把农产品的政府采购排除在GPA之外。欧盟和瑞士排除了有关饮用水、能源、交通以及电讯的合同。日本排除了公共电力通讯设备采购，日本的一些地方政府还规定政府需用的办公设备、汽车、计算机、电缆、导线、机床等不得采购外国产品。 \r\n 2000年加拿大更新的次中央政府实体名单中虽然包括所有的10个省，但却排除了钢铁、汽车和煤炭。韩国在更新中排除了中小企业和卫星采购，排除项目中增加了农业采购，并对国防部采购项目进行了限制；还注明不适用于为中小企业和少数民族预留的采购项目。又如，以色列把卫生部采购的一些产品排除在GPA之外。再如，在筹备2000 年奥运会时，澳大利亚规定所有场馆必须由本国企业承建。 \r\n 由GPA“协定例外”条款和诸多的例外适用，以及上述GPA成员的做法可见，为保护我国民族产业和实施政府采购的公共政策功能，我国GPA初步出价清单中未包括地方政府、国有企业以及军队采购，这种做法并不违背GPA原则。同样，在不违背GPA例外条款的前提下，在政府采购中优先购买国货或自主创新产品的政策，也是符合政府采购国际惯例的。 \r\n 在加入GPA谈判中，我国应本着尊重主权、考虑国情差异原则，充分运用GPA例外条款和对发展中国家给予特别考虑条款，在借鉴国外政府采购市场开放的成功经验基础上，根据我国经济发展水平与各行业的发展状况，渐进、有序地开放我国政府采购市场。并且，应尽快确定既不违背GPA基本原则又能保护和促进我国经济发展，同时又能被谈判对方接受的政府采购市场开放的良策。 \r\n (作者系对外经济贸易大学副教授，本文为对外经济贸易大学“211”课题“WTO框架下我国政府采购市场开放问题研究”成果) \r\n |
