招投标领域\"腐败\"严重 监管缺失还是体制弊病

　　2008年11月，在广州市政府采购中心组织的一次投标中，广州格力空调销售有限公司以最低的出价成为“中标候选供应商”，不料集中采购机构组织评标委员会“复评”，其结果却是一家出价最高的供应商中标。事后 ，广州格力空调销售有限公司向广州市番禺区财政局投诉两次被驳回，遂将维持其处理决定的广州市财政局告上法庭 。11月2日，此案在广州天河法院开庭。此事虽未最终定案，但有关“招投标”的热议却纷至沓来。 
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\r\n　　招投标，一种国际通用的应用技术经济评价方法，很多年前从西方移植而来，今天依然水土不服；本是一剂反腐良药，在缺乏规范诚信的市场土壤，反而催生副作用：严密环节在暗箱操作中被各个击破，规范程序成为各方瓜分“唐僧肉”的合法外衣……招投标困局是运行规则的设计缺陷，是监督管理的失之于软？还是体制机制的固有矛盾？ 
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\r\n　　 ■典型案例 
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\r\n　　 一场串标四幕剧 
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\r\n　　2009年7月15日，西部某县国土局原局长王建因受贿罪被判处有期徒刑10年6个月，并处没收财产30万元。“土地爷”落马，始于一宗土地整理项目。作为该县一乡镇土地整理项目业主，王建与投标人同流合污、串通一气，导致一个1800万元的国家土地整理项目的招投标过程被彻底操纵。那么，他是怎么做到这一切的呢？ 
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\r\n　  第一幕：勾兑项目业主 
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\r\n　　一个普普通通的土地整理项目，勾起了各类角色的歪脑筋。 
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\r\n　　县建设局招标站职工廖华以前当过招标站长，后因赌博被撤职，仕途无望，一直想借招标站这个平台捞钱。当得知乡镇有个总投资近1800万元的土地整理项目时，廖华大感发财机遇已至。 
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\r\n　　廖华首先找到当地一家房地产商林君，二人合计一个出谋，一个出钱，要把项目拿到手。林君的公司不具备土地整理施工资质，廖华要负责通过借牌成功包装，林君则慷慨拿出6万元操作费，并承诺事成后三个标段每个再给10万元。 
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\r\n　　要操纵招投标，第一幕自然是要先“拉下”项目业主 ，即县国土资源局。通过廖华穿针引线，林君与王建觥筹交错后“感情”迅速升温。饭后，10万元现金摆在王建面前。 
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\r\n　　收了钱的国土局长，第二天便提示林君拉拢主事官员耕保股长老阚。林君不敢怠慢，在请老阚喝茶时塞了1万元现金。一场各路“神仙”合唱的“好戏”登场了。 
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\r\n　  第二幕：操纵招标代理机构 
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\r\n　　第二幕比选招标代理机构的好戏是——“不管怎么选，我让谁中谁就中”。 
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\r\n　　2008年5月，项目公开比选招标代理机构，人为设置的高门槛卡得只剩4家公司报名，而评标时，4家公司莫名其妙全部流标，继而改为邀请比选，竞争范围大大缩小。 
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\r\n　　林君立即把招标代理金威公司的梁总“邀请”进来。林君打包票，保证中选，事成后再重谢。果不其然，在47家报名者中，金威公司被“随机”抽中。 
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\r\n　　另一边，廖华也没闲着，他用3家工程公司的牌子报了3个标段的名，承诺事成后付中标合同价的2%作为借牌“管理费”。 
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\r\n　　主演到位，还需友情客串。金威公司又联系了13家公司帮忙围标，最后有3家公司成功报名，每家酬劳费2000元。 
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\r\n　　至此，二人组织了6家企业参与投标，廖华又“精心”对借牌企业业绩进行包装，18个业绩证明材料中，有13个是通过伪造公文和印章制作的。 
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\r\n　　 第三幕：拉监督人员下水 
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\r\n　　对招投标程序烂熟于心的廖华，深谙如何利用当地涉及招标工作的各种人脉资源，对一些关键人物，他都会提醒林君及时结交。如县监察局执法室主任老张，看似只负责表面的监督工作，其实大有用处，不能忽视；于是，通过廖华的引见，林君和老张在茶楼碰了头，两万元“交了个朋友”。 
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\r\n　　这个“朋友”不久便起到了作用 。投标报名期间，“魔高一丈”的另一投标人控制了报名现场，廖华和林君借牌的公司没报上名。林君一气之下找梁总讨说法，梁却说自己受到了别人威胁，实属无奈。 
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\r\n　　此时，林君突然想起了老张这个“新朋友”，老张投桃报李，亲自到成都报名点帮助林君6家围标企业解围。 
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\r\n　　 第四幕：“摆平”评标专家 
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\r\n　　评标是最后环节，也是最为关键的一步。省评标专家都是随机抽取、语音通知，要在短时间内“搞定”专家，唯有提前搞到名单、在接送专家的环节下手。 
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\r\n　　关键时刻廖华再次发挥其人脉作用。临近开标前，廖华把市发改委评标专家抽取终端操作人员陈某介绍给林君，又是两万元红包，专家名单搞定。 
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\r\n　　为防万一，林君在买通陈某的同时，嘱咐当天在现场的老张也及时通风报信。 
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\r\n　　开标当天上午10时许，陈某抽出了5位评标专家后，立即透露给廖华；评标专家监督人员老张也将专家联系方式告诉了林君。 
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\r\n　　如何才有机会与专家单独接触？林君钻起了制度漏洞——让业主和监督部门都不派人去接评标专家，竟得到了默许。 
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\r\n　　随后，在省城某饭店一个豪华房间，林君以业主名义请来3名评标专家，反复嘱咐“多加关照”，并奉上每人5000元的红包。 
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\r\n　　评标现场，专家们联袂将这出戏推向高潮——找借口“枪毙”其他入围投标人，报价最低的投标人也被废掉。 
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\r\n　　事成后，林君特意派车追到高速公路入口处，将事前唯一没有联系上的专家苍某拦住，恭恭敬敬递上5000元红包。 
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\r\n　　 ■演进过程 
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\r\n　　 招投标，“防腐药”如何变异 
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\r\n　　采用招投标为政府工程甄选承包商，既可以通过淘汰机制择优选取，又可让工程交易从隐蔽走向公开，一定程度上遏制了权钱交易。然而近年来，这一制度在实施过程中产生了诸多问题，成为滋生腐败的高危地带，业已引起了国家高层的注意。今年7月9日，中办、国办印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，将规范招标投标活动及其监管作为重中之重。 
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\r\n　　招标投标，舶来品的植入背景 
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\r\n　　招投标是个舶来品，200年前西方就有，进入中国则是在上世纪80年代初。因当时世界银行提供贷款要求对我国大型项目进行招标采购，促使引进了这一制度。但在最初很长一段时间，工程包给谁做，只需要领导干部打个电话 ，批个条子，甚至一句话，正所谓“不找市场找市长”。于是，包工头与官员的“腐败联姻”，成了上世纪90年代领导干部腐败的重要形式。 
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\r\n　　由于行贿大大增加了工程成本，只有靠偷工减料、以次充好来赚取利润，于是，一个个触目惊心的“豆腐渣工程”在10年间不断垮塌。重庆綦江彩虹桥3年坍塌、死40人，耗资3.8亿元的云南昆禄公路，开通18天便路基沉陷、路面开裂……与此同时，交通、水利、建设等大权在握、工程频繁的重点行业部门，工程上马，干部下马。据报道，仅交通系统全国就有13个省的26名交通厅厅局级领导栽在工程上。 
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\r\n　　在这样的背景下，强制招标走上了历史舞台。 
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\r\n　　公正择优 ，抵御腐败的健康基因 
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\r\n　　10年前，我国正式颁布实施《招标投标法》，明确了强制招标的范围，包括大型基础设施、公用事业和使用国有资金投资的项目，以及国外贷款或援助项目。据不完全统计，建设、交通、水利等行业项目招标率均达到或接近100%。同时，政府退出了“裁判员”身份，法律减少了一系列行政审批事项和环节，取消了议标，清退了评标委员会中的行政监督部门人员，让招标代理机构与行政机关彻底脱钩…… 
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\r\n　　尽管时间不长，但是招投标制度业已形成了一套法律体系，目前各地各部门出台了近30部地方性法规和数十部国务院、部门规章、地方政府规章，规定细化到招投标程序的每一个环节，不同程度预防了工程中权钱交易、行贿受贿等腐败现象。据测算，通过招标节约的建设投资一般在10～15%，工期缩短10%。如乌鲁木齐-奎屯高速公路通过公开招标，中标价比概算节约4.3亿元，节资率达18%，工程合格率100%，优良率97.1%。 
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\r\n　　 暗箭难防，龙种变异成为跳蚤 
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\r\n　　但是近年来，随着反腐败斗争深入，腐败形式也不断翻新。原本是防止腐败有效手段的招投标，在一些地方的“操作”和扭曲下，沦为非法交易的合法外衣。 
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\r\n　　在最近四川查处的汉源永定桥水库主体工程 C1标段串通投标案中，面对 2.9亿元工程的诱惑，业主代表、永定桥水库管理局局长兰绍伟，先后收受贿赂58.5万元，为几家投标企业如何围标出谋划策；借牌的招投标代理机构，在业主的指示下，充当串标中介……一幕幕黑色交易让本该择优成交的评标活动沦为“择贿成交”的闹剧。 
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\r\n　　国家发改委主任张平曾指出，目前招投标领域存在的问题，包括市场主体不规范、围标串标、弄虚作假、转包和违法分包；部分招标代理机构恶性竞争，与招标人或业主串通；少数评标专家不独立、不公正履行职责等。权力的胡作非为，造成了工程建设市场的混乱，让这个领域成为近年来腐败问题最突出的高危地带。 
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\r\n　　 ■名词解释 
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\r\n　　招投标 
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\r\n　　招投标，是在市场经济条件下进行大宗货物的买卖，工程建设项目的发包与承包，以及服务项目的采购与提供时 ，所采取的一种交易方式。它有公开招投标和邀请招投标两种形式。 
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\r\n　　公开招标是招标人通过招标公告的方式，邀请不特定的法人或者其他组织投标，又叫竞争性招标，由招标人在报刊、电子网络或其他媒体上刊登招标公告，吸引众多企业单位参加投标竞争，招标人从中择优选择中标单位的招标方式。 
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\r\n　　邀请招标是指招标人以投标邀请的方式邀请特定的法人或其他组织投标，也称为有限竞争招标，是一种由招标人选择若干供应商或承包商，向其发出投标邀请，由被邀请的供应商、承包商投标竞争，从中选定中标者的招标方式。 
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\r\n　　我国在建筑领域实践中还有一种较为广泛的招标方式，被称为“议标”，是发包人和承包商之间通过一对一谈判而最终达到目的的一种方式。 
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\r\n　　1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国招投标法》，并于2000年1月1日起施行。 
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\r\n　　招标投标活动原则为：公开、公平、公正和诚实信用。 
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\r\n　　■链接 
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\r\n　　“电梯采购”让七位专家领刑 
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\r\n　　安徽康力电梯股份有限公司(简称“康力公司”)在前后一年左右的时间里，在多个电梯采购项目的竞标中独占鳌头，这其中藏着不可告人的猫腻。 
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\r\n　　上个月，合肥市庐阳区法院就发生在该市的招投标评委受贿窝案相继作出一审判决。由于受贿数额不大，积极退缴全部赃款，当事的这7名专家均因犯非国家工作人员受贿罪，分别被判处拘役六个月至二年半的有期徒刑，并宣告不同期限的缓刑。 
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\r\n　　合肥市招投标中心在册的这7名涉案专家在特种设备领域都有着多年的从业经历，他们不是高级工程师、副教授，就是一直在质量技术监督部门从事特种设备监察工作。年龄最大的有67岁，最小的也有47岁。 
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\r\n　　谭燎原是最早接受康力公司贿赂的招投标评委。2007年9月，谭燎原利用担任“和平家园”项目电梯招标事项的专家评委的职务之便，受康力公司负责人夏某的事先请托，故意提高参加投标的康力公司评分分值，为康力公司增加中标概率。事后，夏某对谭燎原进行了“感谢”。除了自己极力帮助康力公司中标外，谭燎原还热心为该公司跟其他评审专家牵线搭桥。据《安徽日报》 
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\r\n　　■粉墨登场 
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\r\n　　巨大的利益蛋糕，巨大的操作空间，使一些参与建设项目招投标活动的四方(招标人、招投标代理 、投标人和评标专家)在其中进行利益博奕，一场本该公平公正的竞争，成了各方乌烟瘴气的混战—— 
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\r\n　　1 项目业主：权力寻租伎俩 
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\r\n　　现实中，一些基层单位业主认为招投标劳民费时，碍手碍脚，所以总是千方百计弱化招标程序 。常见的一招是“肢解”项目，比如一些地方估算价在200万元以上的政府项目都必须招投标，那么就将200万元的项目拆分，化整为零，或者故意瞒报工程数量，少报多建。 
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\r\n　　然而，大多数“有想法”的业主则选择了更为“保守”的方式——与投标人(投标企业)、招投标代理机构共同操纵招标过程。 
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\r\n　　一家代理机构老总黄青向记者揭露，他在争取某县一改造工程的招标代理中，项目业主的主事官员主动跟他联系，承诺只要他能配合运作其兄弟的工程队，就能找关系让他代理，事成后还可返工程总款的3个点。 
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\r\n　　更普遍的情况是，业主不必到处寻“买家”，许多投标企业会争相前来“勾兑”。业主则暗中助力，手段花样百出。有的为暗中勾结的投标人量身定做招标文件，提高技术标准和资质要求，“明明只需要施工企业二级资质的，却故意提高成一级。让勾结的工程队借到一级资质，以此排除大量竞争对手。”黄青透露。 
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\r\n　　万一暗箱操作失败，这类业主就会在合同谈判阶段故意刁难中标人。“要么附带极其苛刻的条件，要么威胁不拨付工程款，以此吓退对方，逼迫其‘卖标’。”黄青叹道。 
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\r\n　　2 招投标代理：劣币驱逐良币 
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\r\n　　“业主找中介，投标人也找中介，中介是‘吃了原告吃被告’。”某县招投标中心主任陈果告诉记者，招标活动的组织者——某些招投标代理公司已从幕后走到了“前台”。 
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\r\n　　招投标中介是一个竞争激烈的市场，一个省有两三百家招投标代理机构。他透露，一些实力强、规模大、业绩好的代理机构都是从过去发改、建设、交通、水利等行业主管部门下属单位脱钩而来的，而更多的中小公司则一片混战，恶性竞争。 
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\r\n　　据记者了解，为了让内定的投标人中标，尽可能地排斥潜在竞争对手，目前招投标代理在制作招标文件、发布招标信息、接受投标人报名等阶段都可以耍花招 。如为缩小公开范围，有的故意选择节假日在冷僻的媒体发布招标公告。 
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\r\n　　但中介也在喊冤。“只要代理到项目，立即会收到许多工程老板的电话要求‘合作’，威逼利诱，业主花样也多，不得不屈服。你不就范，别人争着就范，乱来的闯出来了，规范的饿死了。”代理机构老总黄青说，这个行业是劣币驱逐良币，现在把招投标的所有乱象都归结于中介，实属替罪羊。 
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\r\n　　3 投标人：疯狂混战 
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\r\n　　“这是一个十分混乱的行业 ，一旦有工程上马，施工企业蜂拥而至，围标的、串标的、卖标的、买标的 、暴力抢标的 、借牌围标的……已到了逢标必串、逢标必围的疯狂地步。”某省纪委、监察厅负责招投标监督工作的明华告诉记者，有一次招标，报名15家，到场14家，资格审查不符废3家，复合性审查再废10家，而被废的问题都在一处，最后只剩下一家报价偏高的满足，“按经评审最低投标价法，肯定轮不到它，”他说，“明显的串标痕迹，但没确凿证据，拿他们没办法。” 
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\r\n　　“也有投标企业独自操作，借几家企业的牌子参加投标，”明华说，“还有的和中标企业串通，低价中标后找借口弃标，让高价者接标，双方瓜分中标价差。” 
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\r\n　　在工程建筑行业流行这样一句话：一流队伍中标，二流队伍进场，三流队伍施工。 
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\r\n　　由于业界普遍没有严格执行压证施工，低资质的施工企业借牌、挂靠高资质条件企业牌子参与投标或比选已经成了业界“潜规则”。据余谦透露，某地为杜绝借牌现象，要求开标时项目经理必须到现场亮证，结果逮住两家投标企业的冒牌项目经理，当场废了两个标。但对策层出不穷，当地投标企业开始雇请合格的项目经理出场，出场费高达一次数千元。 
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\r\n　　 4 评标专家：全靠“自觉” 
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\r\n　　开标前半小时，75岁的评标专家张永鸣收到语音信息，立即动身赴邻市参加评标。经过长途奔波，一脸倦容的他颤巍巍地来到开标现场。打开厚厚的投标文件，还来不及细看，另4位专家在随手翻了翻各家资质后，直接挑出报价最低的企业——“就它了！”张永鸣立即附和同意。随后评标结束，他领了400元评标费后离开。 
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\r\n　　“这样‘出工不出力’的专家不在少数，敷衍了事走过场。”某市纪委副书记、监察局长陈一平对某些专家“走过场”深恶痛绝。 
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\r\n　　按照目前法律规定，全国公开招标评审制度均采用专家评标制，即在开标前规定时间内在评标专家库中随机抽取5名专家组成评审委员会。在实际操作中，错评、漏评、评标失误等现象层出不穷。 
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\r\n　　然而，按照相关规定，专家独立评标，无论是监管机构、现场监督人员或者业主都不能干预，而对评标结果，也没有一个事后评价机制。所以若没有投诉，没有查实串通投标案件，监督部门对评标结果的公正性、合理性和准确性很难判别。“这也是招投标监督工作难以触及的核心问题。”陈一平认为。 
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\r\n　　■治理之策 
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\r\n　　管招投标到底是哪些部门？发改、建设、水利、交通、经贸、铁道、民航、信息产业、商务部门。由于招投标没有实行属地管理，于是设定了多个管理主体，9大部门都有管理权。 
\r\n　问题招投标病根何在 
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\r\n　　“九龙治水” 
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\r\n　　“九龙治水反而治不好水，管理部门过多、管理口径不一致、监管部门定位不准等问题多年来一直困扰着招投标。”某省发改委政策法规处的一位官员告诉记者 ，九龙治水导致政出多门、职能交叉和行业垄断，缺乏一个统一、权威、强有力又没有利益纠葛的综合管理部门与执法主体，很难形成合力。 
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\r\n　　按理说，国家发改委对招投标最有话语权，但就其指导和协调全国招投标的职能，除了发文管各部委建章立制和“对国家重大建设项目工程招投标进行监督检查”，就是在部委制度冲突时予以协调。 
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\r\n　　按照现行的职责分工，对于招投标过程中出现违法活动的监督执法，由其行政主管部门负责。但行政主管部门往往既要对本行业招投标活动进行管理，又实施具体监督，有的还是招标项目的实施人，甚至还是招标代理机构的“婆婆”。“运动员”、“裁判员”、“行政主管”集于一身，自己怎么打自己的板子？ 
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\r\n　　规则缺陷 
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\r\n　　婆婆太多，自然各有一套标准。虽然国家只有一部招标投标法，但各地都有相关地方法规和规范化文件，各个行政主管部门也有各自的规定。政出多门、规章制度过于分散，导致有法可依却无从执行。 
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\r\n　　比如根据《 招标投标法》和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，明确了必须采取招标方式发包的工程具体范围和规模标准。然而，有的省市以部门文件缩短了法定招标时间，有的甚至以厅长办公会会议纪要的形式，采取续标的方式指定施工单位，这些都是与国家法律法规相悖的。而一些地区或部门，为确保本地、本系统企业中标，用资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准等手段，排斥外地或外系统的投标人。 
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\r\n　　另外，缺乏失信惩戒机制也让失信者更加肆无忌惮。在一些地方，专家违法行为暴露后，至多清理出库，本人既不会得到法律惩罚，也不会受到所在单位处罚，有的甚至过了“风声”又入了库。 
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\r\n　　监督困扰 
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\r\n　　另外，由于招标投标法没有对招投标行政监管体制作明确界定，导致目前监督乏力；而招投标中违法违规行为的隐蔽性与多变性，也使得发现问题相当困难。现实中，一些地方还忽视了行政职能部门监督作用，把监督职责全都推到纪检监察机关，导致一些新的问题。 
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\r\n　　“要开标了就请我们出个人参加，事后签个字，证实程序的合法性，日后出了问题，往往成为‘挡箭牌’。”一位市纪委副书记、监察局长告诉记者，“我们坐在台上，两眼一抹黑，根本搞不清楚这一帮人背后的动作，还得为违规操作作嫁衣裳，这叫什么监督？！” 
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\r\n　　可喜的是，今年以来，国家发改委会同8部门联合对工程建设招投标监管进行了统一部署，推动《招标投标法实施条例》的尽早颁布。据悉，该实施细则将统一各地各部门招投标规则，大大增强法律的可操作性。“一剑封喉，让那些投机分子没有法律空子可以钻，让违规违法者受到严惩。”业内人士普遍认为。 
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\r\n　　(本专题涉及采访人物皆用化名) 
\r\n　A24、A25版据《廉政瞭望》(署名除外)