编者按：促进中小企业发展，是政府采购的一项重要政策功能，也是推进政府采购制度改革的目的之一。因此，如何围绕支持经济平衡较快增长，积极扶持中小企业的发展，成为政府采购工作必须面对的重要课题。而从发挥政府采购政策功能的角度，对中小企业参与政府采购情况进行调查摸底，了解制约中小企业参与政府采购的突出问题，研究配套措施，消除各种限制，就显得尤为必要。江苏省日前对中小企业参与政府采购的实际情况做了一番调研，本报今日特刊发该省财政厅政府采购管理处处长吴小明撰写的调研报告，希望能对各地工作有所借鉴。 \r\n一高三低中小企业参与政府采购现状堪忧 \r\n江苏省政府采购历来重视对中小企业的扶持，近几年以服务经济、服务企业为出发点，采取了多项措施，鼓励和帮助中小企业积极开拓市场，参与政府采购。从我省中小企业参与政府采购的基本情况看，中小企业表面上几乎垄断了政府采购的合同总额，而实质上却存在结构严重失衡的突出问题，中小企业参与政府采购整体状况不容乐观。 \r\n一是中小企业政府采购中标绝对份额高。统计显示，我省现有中小企业95万户，占全省企业总数的99%，中小企业创造了全省经济总量的60%以上，吸纳了80%以上的从业人员，提供了50%以上的税收收入，经济地位举足轻重，理应获得平等参与政府采购的机会。由于以往数据统计中没有针对中小企业设立专门指标，目前无法统计出中小企业参与政府采购的准确数据。但根据国家四部委印发的《中小企业标准暂行规定》，全省政府采购中标企业绝大多数系中小企业，估算中小企业政府采购中标率普遍在99%以上。同时，在集中采购机构登记备案的供应商中，大部分也属于中小企业。因此，从总体上看中小企业在政府采购份额上占有绝对优势。 \r\n二是生产制造类中小企业中标比例低。除部分协议供货、定点采购项目外，参与政府采购项目的供应商主要以中小企业为主，政府采购合同客观上也绝大多数被授予中小企业，但这些中标成交企业多数只是其他知名品牌产品（如计算机、打印机、汽车等）的代理销售商，导致名为中小企业中标实际是大型企业最终获利的情况相当普遍。 \r\n三是中小企业直接提供服务的中标金额在采购总额中所占比例低。从实践来看，能够依靠自身力量直接提供服务的中小企业中标范围仅仅局限于印刷、维修、软件等技术含量低、采购规模小、经济回报少的项目，在一些大的项目上根本无法与以大型企业为支撑的经销商相抗衡，使政府采购对生产制造类中小企业的扶持效果落空。 \r\n四是参与政府采购的企业占中小企业总数比例低。以我省某市为例，该市政府采购中心从2000年截止到目前，共备案登计供应商5252户，相对全市十多万户中小企业来说，参与政府采购的中小企业所占比例很低，可见中小企业参与政府采购活动的普遍性不够。 \r\n二级四层扶持中小企业法规依据初具雏形 \r\n从中央和地方这两个级别考察，政府采购扶持中小企业发展的法规政策依据具体表现为法律、法规、规章和文件4个层次。 \r\n第一个层次：国家法律。《政府采购法》规定：政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。《中小企业促进法》规定：政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或者服务。 \r\n第二个层次：地方法规。自2006年3月1日起施行的《江苏省中小企业促进条例》明确：政府采购应当安排一定的比例，向中小企业购买产品或者服务。具体比例由县级以上地方人民政府根据实际情况确定。 \r\n第三个层次：部门规章。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）规定：货物服务招标活动应当有助于实现国家经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展。 \r\n第四个层次：政府文件。江苏省政府《关于促进中小企业平稳健康发展的意见》明确规定：各级行政机关、事业单位和社团组织用财政性资金进行政府采购时，同等条件下优先购买中小企业专利新产品，并明确“将省中小企业局、知识产权局联合确定的中小企业专利新产品列入省科技厅、财政厅发布的《江苏省自主创新产品目录》”，享受政府采购自主创新产品优惠政策。 \r\n上述规定基本形成了政府采购扶持中小企业发展的法规政策体系，但由于规定得过于原则，实践中执行效果并不理想，严重制约了政策目标的实现。 \r\n三个缺乏扶持中小企业配套措施亟待完善 \r\n第一个缺乏：扶持中小企业的法规政策缺乏配套措施。政府采购扶持中小企业发展工作目前尚处于起步阶段，虽然《政府采购法》等法律法规对政府采购促进中小企业发展作出了原则规定，但由于政府采购实施条例迟迟没有出台，缺乏扶持中小企业的配套措施，无法形成统一的对中小企业进行扶持的方式、配额。随着形势的发展，特别是供应商法律意识的增强，政府采购供应商质疑投诉已成逐步上升趋势。在这种形势下，政府采购监管和操作部门，必须不断提高依法监管、依法采购的水平。 \r\n由于政府采购扶持中小企业现有规定过于原则，缺乏配套措施，实践中根本无法执行，只有突破现有规定对中小企业给予特殊照顾，才能真正实现对中小企业的扶持促进。但从法律意义上而言，监管部门和操作机构对现行法律规定的突破就是违法行为，容易招致其他供应商的质疑投诉，从而使政府采购监管部门和操作机构陷于法律风险之中，甚至使采购失败。在两难境地的情况下，出于防范法律风险的考虑，监管部门和操作机构必须遵从现行规定，在配套法规出台之前，继续按照公开、公平、公正的原则对所有供应商一视同仁，无法采取可行措施给予中小企业特殊倾斜。可见，配套措施的缺乏直接导致政府采购实践无法将法律的原则要求落实到具体操作程序中去，这不仅是操作环节难以解决的实践困难，也已成为政府采购实现扶持中小企业发展政策目标难以逾越的障碍。 \r\n第二个缺乏：部分具体采购制度缺乏政府导向功能。政府采购活动的价值追求是多元的，而提高效率和节约资金往往又被视为基本要求。在这种基本要求的前提下，具体采购制度在设计和施行时则有可能忽略其他政策目标甚至以牺牲其他目标为代价，其中便包括对扶持中小企业的重视不够。 \r\n从当前实践看，这些制度主要包括两种：一是集中采购目录制度。纳入政府集中采购目录的项目大多是行政事业单位日常办公需求的设备、产品、服务或工程，而且集中采购数额标准规定得较高，而部分中小企业能够提供并且具有优势的小宗产品和服务尚未纳入采购范围，客观上导致部分中小企业提供的产品和劳务游离政府采购需求之外，这类中小企业便无法参加政府采购活动；二是协议供货制度。实践中，对于一定期限内采购频率较高、单次采购金额较小、采购总量较大的通用类商品，为了减少重复招标、降低采购成本、提高采购效率，各地普遍实行了协议供货制度。协议供货制度固然有其不可否认的优势，但由于在一定期限内要保持供应商的相对稳定性，也客观增加了其他供应商特别是中小企业随时进入政府采购市场的难度。 \r\n第三个缺乏：中小企业的认定缺乏可操作性标准。从政府采购工作实际看，一方面，现行《中小企业标准暂行规定》明确的标准过于宽泛，按照这种标准的规定，既然绝大多数中标供应商都已属于中小企业，也就无所谓特别扶持中小企业发展的问题；另一方面，政府采购真正需要扶持的中小企业究竟是生产制造类企业，还是代理销售类企业，或者不区分企业类型一视同仁，特别是对于中小企业代理销售大型企业产品的情况如何适用扶持政策，这些问题均没有明确规定，导致政府采购扶持中小企业政策在对象选择、扶持措施、倾斜程度等方面难以把握、无法执行，也就从本质上影响了政府采购对中小企业发展的有效促进。（未完待续）（作者：吴小明 单位：江苏省财政厅政府采购管理处） \r\n |
