赵家旺 \r\n 编者的话： \r\n 当《广东省实施<政府采购法>办法》获得该省人大审议通过的消息公布后，业内无不艳羡。作为第一个吃螃蟹者，广东省的这次尝试让我们听到了政府采购法制进程的铿锵足音。 \r\n 而对于广东省而言，近700亿元的采购规模在《管理办法》的指引下规范操作，意义重大。人们发现，广东省不仅仅是采购规模的排头兵，也是制度建设的先行者。 \r\n 为了让广大读者了解广东省所走过的立法历程，本报特别策划这期专题报道，通过记者的观察和专家的解读，深度展示广东省此次立法跨越背后的跋涉过程。希望在未来的改革中，能涌现更多的省份在更多的领域勇敢地“试水”、“尝鲜”。 \r\n 就在此时，从国务院法制办传来消息，政府采购法实施条例开始向社会公开征求意见。这也许仅仅是一次巧合，但这种巧合让我们感受到了政府采购法制进程路上的暖暖春意。无论前路还有多少崎岖，为一次又一次激动人心的跨越，值得！ \r\n 一颗石子投入水中，激起了层层涟漪。 \r\n 当《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》（简称“实施办法”）获得广东省人大审议通过的消息公布后，这部地方性法规一时成为政府采购业内集体关注的对象。 \r\n 先行者的成果令人艳羡，然而其走过的路并不为人所知。从酝酿制定到《实施办法》的正式出台，一次跨越的背后是广东省四年多时间的跋涉。 \r\n 动因：应需而生 \r\n 自1996年我国启动政府采购改革试点以来，以地方性立法推动政府采购改革的案例寥若晨星。 \r\n 于1998年颁布的《深圳经济特区政府采购条例》，是我国政府采购改革史上的第一部地方性法规。其后，2000年《云南省政府采购条例》颁布。这两部法规成为我国《政府采购法》颁布之前仅有的两部政府采购地方性法规。 \r\n 在《政府采购法》颁布后，我国政府采购破除了无法可依的境地，贯彻落实《政府采购法》成为各地工作的重中之重，地方性立法实践也因此进入了相对平静的时期。 \r\n 然而，就在《政府采购法》实施7年之后，广东省出台《实施办法》打破了这多年的沉寂。 \r\n 人们不禁要问，广东省为何要做这个“冒尖者”？ \r\n 广东省财政厅党组书记、厅长刘昆在向省人大做的关于《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法（草案）》的说明中，道出了详细的答案。 \r\n 刘昆说，出台《实施办法》首先是贯彻上位法和国家有关政策，推进财政支出体制改革，发挥其政策功能的需要。一是《政府采购法》要求在地方立法中明确的事项，应当制定实施性法规予以确定。二是实行政府采购制度是我国财政支出体制改革一项重要举措，其作用虽得到逐步的肯定和认同，但政府采购的政策功能没有得到足够重视和有效发挥。因此，有必要通过地方立法细化、补充上位法，将各项政府采购政策功能具体化，更加突出强化其政策功能的作用。 \r\n 其次，出台《实施办法》是体现新时期国家经济发展要求，逐步解决《政府采购法》实施过程中普遍反映的价格高、效率低、监管难等问题的需要。 \r\n 刘昆表示，《政府采购法》颁布实施以来，广东省政府采购改革和实践取得了重大成就。但是在取得成绩的同时，社会普遍反映的政府采购工作客观存在的价格高、效率低、监管难，容易产生贪污腐败等问题都亟须通过地方立法进行规范。 \r\n 再其次，出台《实施办法》是总结实践经验和做法，解决政府采购工作中遇到的实际问题的需要。 \r\n “自推行政府采购制度以来，广东省各级政府和政府采购监管部门结合财政改革实际，出台了一系列配套制度和总结推广了一批成功做法和经验，亟须通过地方立法予以法制化、规范化。同时，采购进口商品的审批、规避公开招标的认定、采购程序各环节法定期限的确定、改变采购方式的审批、采购供应商不足3家的处理以及质疑、投诉的时效和采购程序中的法定时效相冲突的处理等等，需再予以明确。”刘昆如是说。 \r\n 过程：四年跋涉 \r\n “科学发展，先行先试”是2008年颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》赋予广东省的一项重大使命。但是在推动政府采购地方立法上，广东省迈出这先行一步的过程并不轻松。早在2005年，当时的广东省政府采购管理办公室（广东省财政厅政府采购监管处的前身）便开始研究制定一部以实施《政府采购法》为主要内容的地方性法规。但是，在当时以贯彻落实《政府采购法》为主要工作内容的情况下，显然，制定出台有关实施细则的条件并不十分成熟。 \r\n 进入2006年后，社会上关于政府采购价格高、效率低的质疑屡屡不断，部分人大代表也将矛头指向了政府采购制度。而个别发生的腐败案例，更是极大地刺激了社会公众和政府采购监管部门的神经。这些问题让广东省制定地方性法规的客观要求变得迫切起来。 \r\n 2007年，历经数月的起草，以《政府采购法》、《招标投标法》以及财政部几大部长令等法律法规为依据拟定的实施办法终于形成了最初的蓝本，并被列入广东省2008年立法计划。此后，迎接它的是近两年时间的立法程序。 \r\n 2008年4月中旬，广东省人民政府法制办公室会同广东省财政厅、省人大财经委赴湖北、上海、浙江、北京等省、市进行了调研，并邀请有关领导和专家进行论证。 \r\n 然而，由于种种原因，原本定于2008年6月报送法规草案、于2008年9月省人大常委会进行第一次审议的计划并未如期实现。整个进程被推迟了近一年的时间。 \r\n 2009年，《实施办法》再次被列为广东省人大立法计划。2009年7月，《实施办法》草案稿正式提交广东省十一届人大常委会审议；2009年8月，《实施办法》草案修改稿面向社会各界公开征求意见；2009年11月26日，在省十一届人大常委会第十四次会议上，《实施办法》获得审议通过。 \r\n 至此，这部地方性法规结束了四年的漫长跋涉。在评价《实施办法》的出台时，某省财政厅政府采购监管部门负责人深有感触地说：“在现实的状况下，一部政府采购地方法规，如果不是财政厅和有关部门领导的高度重视和支持，那么很难想像它最终的命运。” \r\n 特点：十年结晶 \r\n 作为一部围绕《政府采购法》实施的地方性法规，《实施办法》充分体现出了立足于实践、作用于实践的立法特点，其在具体条款的确定过程中也几经“琢磨”。 \r\n 2008年，在有关部门的建议下，最初的《实施办法》底本中提出的由财政部门认定采购代理机构资格的规定、采购人逾期不确认中标供应商的，视为已经确认评审报告确定的中标、成交结果（无法律法规依据）等规定被最终删除；采购计划实施由财政部门审批改为财政部门审核；增加了重大项目其采购文件编制、确认时间可以再延长时日，采购人代表不得担任评标委员会、谈判小组或者询价小组的召集人，加强对串标行为的处罚等多项条款。 \r\n 2009年，在《实施办法》“三审”过程中，广东省人大常委会组成人员建议，为加强政府采购程序的公开透明，明确中标结果和评标委员会成员名单应当向社会公告，供应商可以查询评标等程序的有关资料。最终，常委会采纳了该建议，专门增加一条规定：确定中标、成交供应商后，采购人或者采购代理机构应当在指定的政府采购信息发布媒体上公布中标、成交结果和评标委员会、谈判小组、询价小组成员名单，并公开评审记录等相关资料。 \r\n 经历了多次调整与“变脸”，《实施办法》从上报草案时的63条，最后确定为73条，其中涉及政府采购程序条款达31条。补充细化上位法、注重实践的可操作性是《实施办法》的最大特点之一。 \r\n 首先，在规定采购活动中当事人的各自职责方面，《实施办法》强调明确权责。例如，第15条第一款明确采购人的9项职责；第18条明确了采购代理机构的6项职责。 \r\n 其次，《实施办法》明确了对采购基本程序的要求。将采购基本程序明确为编制预算和计划、确定采购方式、实施采购项目、签定和履行合同4个步骤，将各步骤的要求具体化、明确化，特别是严格审批和确认政府采购项目文件的法定时限，加强对公开招标等政府采购方式的监管，严格供货商的资格条件或者资格审查、货物验收和规范资金支付管理，便于采购当事人按章操作，保障采购任务的按时完成。 \r\n 在政府采购程序一章，《实施办法》单设一节就协议供货采购的定义及范围、采购基本程序和要求等具体规定。比如，第45条规定，各级人民政府财政部门根据采购人上报的政府采购实施计划，对规格标准相对统一、且现货货源充足或者涉及面广、采购频繁的政府采购项目，拟定实行协议供货采购的政府采购项目目录，征询采购人意见后确定并公布；第47条规定，采购人认为协议供货中标供货商的报价高于市场平均价的，可以通过网上竞价方式，在不限于协议供货中标供货商资格名单的范围内确定成交供应商，并报同级人民政府财政部门备案。成交价格必须低于原协议供货商的报价。 \r\n 对于“供应商不足3家”的处理方法，《实施办法》也予以明确了是否重新启动程序的情形。比如，对政府采购项目采用招标方式采购，投标截止时间结束后参加投标的供应商不足3家的，采购人或者其委托的采购代理机构应当即时报告地级市以上人民政府财政部门，财政部门应当在3个工作日内作出的两种处理规定：一是招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的，同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购；二是招标文件存在不合理条款、招标公告时间及程序不符合规定的，应予废标，并责令招标采购单位依法重新招标。 \r\n 在业内人士看来，《实施办法》不仅反映了对《政府采购法》的一种细化，也是对广东省十余年来政府采购实践成果的总结和巩固，体现了实践的发展因素。比如，在各地引起较多争议的电子采购管理执行主体问题上，实施办法做出统一规定：各级人民政府应当推广电子化政府采购，省人民政府财政部门应当加强对政府采购信息化建设工作的统一领导和组织，制定电子化政府采购体系发展建设规划，建设全省统一的电子化政府采购管理交易平台。同时，电子采购手段的地位也得以在《实施办法》中确定：采购人认为中标供应商的报价符合其要求，可以在电子化政府采购管理交易平台上实行网上协议订购，直接确定成交供应商。采购人认为中标供应商的报价高于市场平均价格的，可以与中标供应商通过网上议价就价格优惠再次进行谈判、询价，或者通过网上竞价方式，在不限于原中标供应商资格名单的范围内确定成交供应商。成交价格必须低于原中标供应商的报价。 \r\n 值得一提的是，在完善监督机制、严格法律责任方面，《实施办法》特别就采购人、采购代理机构、供应商的违法行为的处罚力度，并规定了确保法规执行的措施和手段。 \r\n 意义：质的跨越 \r\n 《实施办法》是广东省近十年来颁布的首个财政地方性法规，同时也成为了我国《政府采购法》实施后诞生的又一部政府采购地方性法规。 \r\n 谈及这部办法的意义，广东省财政厅党组成员、驻厅纪检组长邓桂明说：“对于处于粗线条管理状态的政府采购而言，《实施办法》的颁布是广东省推进政府采购改革向纵深发展的一个重要突破口，将对推进财政支出体制改革、规范政府采购管理、发挥政府采购政策功能作用、解决《政府采购法》实施过程中普遍反映的价格高、效率低、监管难等问题产生极大的推动作用。” \r\n 邓桂明表示，2010年广东省将重点围绕《实施办法》对已有的制度性文件进行全面的清理，同时加大《实施办法》的宣传和实施力度，进一步规范政府采购行为。 \r\n 在政府采购趋向精细化管理的背景下，迈出地方立法这关键性的一步，无疑为广东省政府采购工作实现由量变到质变的跨越赢得了更为广阔的空间。 |
