在许多地方，工程采购可以说是难于上青天。可在山东省东营市，一个几亿元的工程项目政府采购同买台电脑没有什么两样。 \r\n 管好工程建设资金，责无旁贷 \r\n 4月16日，记者刚到东营市便听到了一条关于工程采购的铁律：只要属于《政府集中采购目录》范围的工程项目必须实行政府集中采购。 \r\n 从2005年起，东营市10万元以上各类工程全部纳入《政府集中采购目录》。一些地区想把工程建设预算内资金纳入政府采购都困难，而东营市却把预算外资金甚至自筹资金都统了进来。 \r\n 为什么要这样做？东营市财政局局长李俊峰给出了答案：工程建设资金是财政支出的重要组成部分，财政部门作为政府采购的监督管理部门，对管好用好工程建设资金责无旁贷。 \r\n 东营是一座新兴城市，2000年启动政府采购的时候，基础设施建设任务繁重，当年市计委批准立项的市级基本建设投资计划就达4.27亿元。这么巨大的资金游离于政府采购制度管束之外，潜在的问题会很多、风险也会很大。李俊峰解释说：“我们将工程项目纳入政府采购不仅仅是为了管好和节约财政资金，更重要的是想通过规范化的运作来实施源头治理，加强廉政建设，杜绝‘豆腐渣’工程。” \r\n 据李俊峰介绍，截至2008年底，东营市累计完成工程政府采购合同金额80.1亿元，节约资金12.25亿元。市委、市政府确立的“三路两港一场”和“黄河水城”等大型基础设施建设工程，只要是以东营市为业主单位的，全部纳入了政府采购。 \r\n “我们之所以能在工程采购上实现突破，圆满完成每年十几亿元的工程政府采购项目，主要得益于市委、市政府的正确领导，得益于各部门单位的大力支持。作为政府采购监管部门，我们就是用法律规定、程序和控制环节去规范专业技术质量标准，严格采购程序，控制采购风险，保证采购效果，努力把采购的每一项工程都做成精品，做成亮点，让采购项目能够真正经得起推敲，经得住历史的检验。”李俊峰说。 \r\n 三权分离、三维监督 \r\n 记者私下问了东营市政府采购办工作人员一个问题：都说工程采购难做，你们觉得难吗？工作人员笑着答道，有了规矩和程序，一个上亿元的工程项目采购跟买台电脑没有什么不同。 \r\n 作为政府采购监管主体，东营市财政局率先给自己立下了规矩：有所为，有所不为，严格按照职权划分，实行管采分离。这条规矩，被形象地称为“大三分离”与“小三分离”。 \r\n “大三分离”是指将政府采购的监督管理、采购执行、项目验收3项职权分离。采购办负责规范管理政府采购阶段的制定招标文件、开标、评标、定标，确定中标人，签订合同等工作。前期准备阶段，包括项目规划、立项、设计、资金筹集与预算、办理招标手续等，由招标人负责。采购招标组织实施环节由采购代理机构负责。招标程序完成签订《政府采购合同》后，整个合同履行、项目实施、质量验收、竣工结算、办理付款等由招标人组织实施，涉及财政部门的由财政局其他相关科室负责管理，采购办不再介入。 \r\n “小三分离”是指在政府采购办公室内部将受理采购申请、审核招标文件、监督评标3项职责分离，由不同人员分工负责，强化内部自律，从体制上预防了各种腐败行为，消除了人为插手干预的空间。 \r\n 为了强化对具体项目的监管，东营市还注重凝聚合力，打造起了三维监督管理平台。 \r\n 4月17日，在东营市建筑交易有形市场，记者遇到了两位刚刚从项目招标现场走出来的监督员。在采访中，记者了解到，他们虽然都是监督员，可身份却不太一样。一位叫刘锡林，是东营市财政局聘请的政府采购特邀监督员；另一位是采购办驻现场办公的专门监督员。 \r\n 刘锡林手中拿着一份特邀监督员项目登记表，上面详细记录了刚刚结束的项目评审过程：经资格审查，发现该供应商提供的《机电设备工程安装资质证书》中注明只限承担投资800万元及以下工程安装项目，而该项目的预算金额是1000万元。评审专家经过研究，认为该供应商不具备承担该项目的资质条件，因此，决定予以废标。采购办监督员手中的政府采购现场监督记录表，也同样记录下了这一废标处理结果。 \r\n 特邀监督组组长戴长生告诉记者，进驻有形市场办公的特邀监督员共有5人，采购办监督员也是5人，具体项目双方各派1人到现场监督，并记录下基本情况和评标结果。“这种搭档监督的做法已经有5年多的历史。”戴长生自豪地说。 \r\n “纪检监察、审计和财政部门，是政府采购的三个监督主体，东营市政府采购的规范离不开三方合力监督。”谈起工作中的配合，采购办工作人员连话里都透着亲切。 \r\n “政府采购是从源头预防腐败的重要举措，纪检监察部门负有重要的监管职责。纪检监察部门侧重执法督察，财政部门抓控制环节，审计部门强化专项审计监督，密切配合，形成合力规范和约束政府采购当事人的行为。这些年来，我们3家每年都要联合搞一次大检查，在采购人自查的基础上进行抽查，同时加大宣传力度，有效遏制了规避政府采购的行为。”东营市纪委监察综合室主任张鹏介绍说。 \r\n 理顺关系从统一文件入手 \r\n 在采购办一名工作人员的办公桌上，散放的几本书显得有些扎眼。一本是2007年编印的《政府采购法律制度汇编》，皱巴的封皮、翘起的书角，乍一看像是小学生用过的课本。还有《招标文件示范文本》、《建筑业企业资质管理文件汇编》的样子也好不到哪儿去，不知被翻过多少遍了。 \r\n “审核招标文件，离不开这些文件，几乎天天翻。”指着这些文件，工作人员解释说。 \r\n 审核招标文件，要依据法律制度文件做出判断。涉及到各部门职责不清的问题，东营市财政局同样用法律来说话。 \r\n “基于在法律法规特别是《招标投标法》和《政府采购法》上的不同认识，各部门难免会产生分歧。要解决这种分歧，靠打架是没用的，关键要从制度规则入手，形成统一的规矩。”采购办负责人介绍，为了便于工作，东营市有针对性地编辑了一本《关于政府采购工程有关法律法规规定的摘要说明》，对有关联的70多款条文进行了系统的阐述、比较和分析，并得出了结论。 \r\n “在我看来，这部摘要说明非常有创造性，它统一了工程政府采购在法律法规认识上的分歧，明确了各职能部门的职责。工程项目纳入政府采购范围非常明确，应该同时受《招标投标法》和《政府采购法》调整，单纯执行其中任何一部法律的观点都是错误的。而且两部法律之间并不矛盾，只是主要适用范围不同。《政府采购法》规定，财政部门对制定采购目录、编制预算、评标定标、考核节约资金效果等进行全过程的系统监督。公开招标是政府采购的一种方式，而《招标投标法》是对公开招标运作程序进行系统规定。”具有近10年受聘于政府采购办法律顾问经历的山东正义之光律师事务所刘玉岚律师说出了自己的认识。 \r\n 此外，东营市政府采购办还主动起草了《关于起草政府采购工程招标文件示范文本需要说明的几个问题》和《关于起草工程类招标文件范本有关重点问题的意见》，就招标文件制定与监督部门的关系、投标人业绩有效范围、投标人提供备案登记表、投标人过多时的选择办法、业绩验审评分及评标委员会评标、签发中标通知书、招标原始档案资料保存、投标人（供应商）质疑投诉程序等关键环节和核心问题，与建设工程招标投标办公室、纪检监察部门进行沟通，形成了一致意见。在此基础上，制定了统一的招标文件范本。 \r\n 这些规范性文件出台后，各职能部门监督职责得以理顺。发改部门的主要职责是批准工程立项，确定工程投资规模；建设部门的主要职责是对招投标活动进行监督，对招标文件和合同进行备案，处理投诉事宜；财政部门的主要职责是对采购范围、采购方式和采购程序进行监督，对政府采购合同进行备案，处理投诉事宜。 \r\n 东营市建设工程招标投标办公室主任谢光武表示，多年来，建设部门和财政部门联动配合，招标办、采购办分工明确、密切协作，共同监督，确保了各项政府投资项目招投标工作的有序进行。 \r\n 公开招标选择代理机构 \r\n 东营市并没有设立政府采购中心，而是根据有关法律规定，通过公开招标方式确定政府集中采购代理机构。2003年和2005年东营市先后进行了两次公开招标，其门槛之高、程序之严，让代理机构们体会到了“高考”的滋味。 \r\n “不来东营，不知政府采购公正。2005年，参加公开招标的代理机构有50多家，最后只选了8家。整个过程程序非常严格，完全按客观分值打分，任何人都不可能有干预的机会，感觉真是比高考还要难。”东营鲁正招标造价咨询有限公司经理褚松吾这样形容公司获得代理政府采购业务资格的过程。 \r\n 没有金刚钻，揽不了瓷器活。8家获得中标资格的代理机构都称得上业内翘楚，有3家还具有“双甲”资格。但即使是获得了代理资格，也还得经过严格的考核培训。 \r\n “对代理机构从业人员，采购办有一整套的题库，不通过考试，不能上岗。这也是动真格的考，2006年至2008年共组织了3次考试，参考人员84人次，只有18人过关，真不亚于考大学啊！”褚松吾感慨道。 \r\n 东营鑫城招标代理有限公司经理聂光珲、东营鲁元建设招标代理有限公司经理潘德新都提到，为提高从业人员素质和代理水平，公司内部把组织政府采购法律法规知识学习和培训当成了一种经常性的工作。 \r\n 山东大洋招标有限公司经理盖新明则直接算了一笔机会成本账：“如果被发现存在不规范操作问题，一经查实，便会直接通报并停业整顿，得不偿失。”作为以营利为主要目标的社会中介，不得不这样时常算算账。丢掉代理资格不划算，但获得代理资格又如何解决代理业务分配问题？ \r\n “抽签从根源上解决了公司争取代理业务的问题，省去了公关成本，只需安心做好工作就可。”东营鲁元建设招标代理有限公司经理潘德新所说的这个抽签，不是简单地抓阄，而是东营市采购办委托专业软件公司开发的政府采购代理机构抽签系统。 \r\n “政府采购代理机构和编制工程量中介机构的抽取都在该系统进行，抽取过程都是系统自动完成的，完成后要把抽取结果详细记录在案。”采购办工作人员介绍说，系统切断了以往招标人与代理机构直接“对话”的机会，把由人决定的事情变成了由不食人间烟火的机器说了算，从根本上消除了代理机构寻租的可能。 \r\n 说到参与政府采购代理业务的感受，济南市建设监理有限公司经理程延鹏给出了20个字：完善了制度，稳定了队伍，协调了关系，提高了效率。 \r\n “从我经历的办公楼、家具等各类采购项目来看，随机产生代理机构的效果比较好，抽签过程公平公正，根本没有暗箱操作的空间。”东营市海洋与渔业局计财科科长董金祥也给出了肯定的评价。 \r\n 为进一步提高代理机构规范操作的水平，采购办还给代理机构做了一个硬性规定，要求他们必须聘请法律顾问。8家机构一致聘请了刘玉岚律师。从2009年4月15日起，刘玉岚正式上任了。为此，她给自己还添置了两件专门的装备：一部专线手机和一个记录本。几天下来，她的本子上已写了好几页，都是代理机构咨询的问题以及她的回答内容。 \r\n 确定统一的工程量 \r\n 按照规定程序，采购人在完成代理机构抽取后，还要从系统中随机抽取编制工程量的中介机构。 \r\n 熟悉工程项目采购的人都清楚，按照规定程序编制工程量，计算工程预算价是确定标底和投标报价的基础。但不同中介机构和技术人员依据同一套设计图纸，分别编制和计算的结果会各不相同，而且相差较大。为了解决这个关键问题，东营市探索出了一套确定统一工程量的具体程序。在政府采购公开招标确定的定点范围内，招标人根据工程规模大小选择1家-3家中介机构（1000万元以上项目必须选2家以上）分别编制工作量，依据设计图纸和规则进行计算，与各投标人核对后，确定统一工程量，作为制定标底和投标报价的依据。同时约定合同工程量以确定的统一工程量为准，中标后除设计变更或现场签证外不再调整。 \r\n 4月26日，山东省东营港两个3万吨级散杂货码头正式通航了，它不仅填补了鲁北地区万吨级码头的空白，而且开辟了黄河三角洲通向世界的“海上走廊”。值得一提的是，这个东营市成立以来工程量最大的建设工程，也是政府采购工程项目。该项目计划总投资16.9亿元，截至目前已完成投资14.9亿元，其中政府采购项目共有14项，采购资金约占项目投资的82%。2005年，对该工程实施政府采购时，采购人按照政府采购程序，选择了3家技术力量较强的中介机构分别编制工程量，计算工程预算价。将编制和计算结果报送市政府采购办公室，按程序拆封后发现，最高工程预算价与最低预算价相差7000万元。经采购人和政府采购代理机构组织3家中介机构对编制情况进行数字、调整误差，最终确定了相对准确的统一工程量和预算价格。 \r\n “而且，还在招标文件约定，施工措施费包死，钢材、水泥、大管桩3种主材价格需要根据工程实施情况由甲方定价调整。这为后期工程争议处理、降低造价提供了依据。经估算，仅此类事项就驳回了施工方不合理要求约6500万元。”东营港经济开发区管委会副主任曹国华介绍说，“在东营港扩建工程码头、引桥、门机等项目采购过程中，我们严格按照相关规定和要求，在保证不低于成本价的条件下，使各投标人进行了充分竞争，有效地降低了报价，直接节约政府投资约8390万元。” \r\n 在确定统一工程量的同时，东营市在标底改革上也迈进了一步。对此，山东鲁煤工程造价咨询公司经理张烨很有感触：“代理政府采购业务几年来，感觉东营市政府采购在不断创新。感触最深的是标底的改革，以前是设定固定的标底，超过标底废标，后来只设定一个范围，并对外公布。” \r\n 此外，东营市还改革创新招标办法，在工程量清单报价上取得了突破。他们选择典型项目，积极探索和实践并成功突破了两个瓶颈：一是符合质量标准的材料，在质量、档次和价格上的差别较大，难以控制风险的问题；二是评标过程中投标报价是否低于成本难以评判的问题。他们在市房产管理局交易市场工程项目中进行试点并取得成功，得到了有关领导和部门的肯定。 \r\n 定量打分法限制专家自由裁量权 \r\n “在代理招标过程中，我有很深刻地体会，在避免人情大于法上，东营市制定的评标办法体现了科学严谨性，把人情分压得很低，杜绝人为的因素。”对东营市力推定量打分的做法，东营新汇工程招标公司经理赵丕界颇为称道。 \r\n 在专家评审环节，如果主观分值比重过高，评委依据自由裁量权进行打分，其随意性必然增大。因此，东营市制定了定量打分办法，由专家评委验证业绩资料，根据公式计算确定，减少主观随意性。在分值设置上，总分100分中，定量分值占97%左右，定性分值仅占3%左右。 \r\n 2008年5月，投资1.9亿元的东营飞机场飞行区砼盖被工程等4个项目纳入政府采购公开招标，这是东营飞机场建设项目第一次纳入东营市政府采购。但在评标办法上，采购办同民航行政主管部门之间产生了不小的分歧。据采购办工作人员回忆，当时东营市设定的定性分值一般在3分左右，特殊工程项目也不会超过15分，而民航系统评标办法的定性分值是40分。对于代理机构按照东营市政府采购文件范本起草的招标文件，民航管理部门一时难以接受。最后，经过多次召开协调会议，民航监督管理部门认同了东营市的政府采购评标办法，主动将定性分值降到了10分以内。 \r\n 东营市卫生局办公室副主任刘伟光有感地说，在规范程序下，政府采购提供的是一个公平竞争的平台，供应商机会均等。 \r\n 江苏省苏中建设集团股份有限公司东营分公司经理孙向阳说：“我从1993年入行，几乎把山东全省跑了个遍，感觉东营市的市场还是比较开放的，整个程序规范，在评标上几乎挑不出什么毛病。”对这种说法，山东桓台建设工程公司项目经理田宜慈很是赞同：“从招标的程序来看，无空可钻，想作弊是不可能的。” \r\n 成为一种自觉行为 \r\n “可能刚开始有些单位领导还不太习惯，存在抵触情绪，可渐渐地便自觉按照规定去做了。”东营市海洋与渔业局计财科科长董金祥说。“对于政府采购工作，大家都没有私心，而是真正希望推动这项事业的健康发展。通过各方的努力，如今在工程采购方面，想给谁做就给谁做、想给多少就给多少的做法已经结束了。”东营港经济开发区管委会副主任陈安军这样总结道。 \r\n 踏上东营市刚刚建成通车的济南路桥，一种动与静交织的美感油然而生。桥上，车水马龙，行人匆匆；桥下，广利河静静流淌；斜对面，公园里碧树楼亭，映衬着休闲的市民。一个进入政府采购程序的工程项目，至此，真正融入了城市的节奏，成了一道美丽的风景线。 \r\n 东营海港、东营飞机场、黄河水城……伴随着这些重大建设工程从一个个设计蓝图变成实体建筑，政府采购开始融入城市经济发展和基础建设的轨道，开始成为一种被自觉执行的制度、一种被自觉遵守的公法。 |
